Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/15 oddalił skargę Parafii [...](dalej skarżąca) na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z 7 lipca 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją z 7 lipca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 15 kwietnia 2015 r. o odmowie nieodpłatnego przekazania skarżącej, na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.; dalej ustawa regulacyjna) gruntów rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej ANR) o pow. 15 ha.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że decyzja właściwego miejscowo wojewody o przekazaniu własności nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 70a ustawy regulacyjnej musi zostać wydana za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Mając na względzie powyższą okoliczność Wojewoda Śląski przywołał postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z 23 lutego 2015 r. odmawiające przekazania skarżącej gruntu rolnego ze względu na okoliczność, że aktualny dzierżawca gruntu rolnego "nie wyraża zgody na wyłączenia przedmiotowej działki z przedmiotu dzierżawy."
W ocenie Ministra przepisy ustawy regulacyjnej oraz przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz (wówczas - Dz. U. 2012 r. poz. 1187) nie upoważniają wojewody do ingerencji w postępowanie poprzedzające wydanie zgody lub tej zgody odmawiające. Przepisy prawa nie przekazują także dla wojewody uprawnień do kwestionowania zgody lub odmowy jej udzielenia.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, art 70a ustawy regulacyjnej w tym w zw. z art. 106 § 1 Kpa i w zw. z art. 252 Kc, art. 678 Kc w zw. z art. 694 Kc.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę podzielił w całości argumentację organów obu instancji. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej, przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą (wówczas) Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. W przedmiotowej sprawie zabrakło właśnie tej zgody, gdyż jak wynika z akt sprawy, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz skarżącej Parafii działki ewidencyjnej o nr 9/4 o pow. 15 ha.
Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy regulacyjnej oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie upoważniały organów do ingerencji w postępowanie poprzedzające wydanie zgody lub tej zgody odmawiające.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego
- 1) art. 70a ustawy regulacyjnej poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione;
- 2) naruszenie art 70a ustawy regulacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że wojewoda nie ma uprawnienia do jakiejkolwiek ingerencji w postępowanie incydentalne – składowe postępowania o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazania skarżącej na własność gruntów;
- 3) art 70a ust.3 ustawy regulacyjnej w związku z art. 106 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie przekazania i zgoda Prezesa ANR wydawane są w granicach uznania administracyjnego i w/w organy w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły, podczas gdy w rzeczywistości organy nie wskazały w sposób przekonujący co do zasadności swojego stanowiska kryteriów, którymi się kierowały
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia:
- - art 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej w zw. z art. 106 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w ramach wskazanego w tym przepisie współdziałania organów właściwych udział może brać osoba trzecia, którą w niniejszej sprawie miałaby być [...] sp. z o.o.,
- - art. 70a § 3 ustawy regulacyjnej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przekazanie na własność gruntów znajdujących się w zasobie wymaga zgody osoby, która nieruchomość tę dzierżawi, podczas gdy zgoda dzierżawcy nie ma znaczenia w tymże postępowaniu,
- - art 70a § 1 ustawy regulacyjnej w zw. z art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej Kc). poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "pozostawania gruntów w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych" obejmuje swym zakresem również dzierżawę, podczas, gdy instytucja ta ma odmienną naturę prawną,
- - art. 678 Kc w zw. z art. 694 Kc poprzez uznanie, iż nieodpłatne zbycie przedmiotu dzierżawy skutkowałoby koniecznością wyłączenia przedmiotowej działki z przedmiotu umowy dzierżawy i skutkowałoby koniecznością zmiany tej umowy;
- 2) art. 1 § 1 i 2 Psa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz stanu prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowało niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i brakiem wskazania podstawy prawnej wydanego postanowienia, a w konsekwencji wyroku Sądu I instancji;
- 3) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te nie został naruszone;
- 4) art. 1 § 1 i 2 Pusa ora art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 15 Kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na oddaleniu skargi i oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo iż żadna z wydanych decyzji nie zawierała motywów rozstrzygnięcia, z kolei powinny one zawierać takie uzasadnienie, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 Kpa, nadto organ II instancji winien odnieść się do wszystkich argumentów i zarzutów, a wszelkie okoliczności i przesłanki wydanych postanowień winny być przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć Sądu.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest w bezpośredni sposób powiązana z tymi zarzutami.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie bezpodstawne i stanowią polemikę z oczywistą treścią art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego przepisu przedstawioną przez Sąd I instancji. W świetle art. 70a ust. 3 koniecznym warunkiem dla wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości, w dacie jej wydania, było uprzednie wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych.
Uzyskanie takiej zgody, w świetle art. 106 § 1 Kpa stanowi element współdecydowania organów. W przeciwieństwie do opinii wydawanych w ramach współdziałania organów. Które mają charakter niewiążący, w ramach współdecydowania, uprzednia zgoda jest konieczną przesłanką dla wydania pozytywnej decyzji. Odmowa udzielenia zgody ma charakter wiążący dla organu orzekającego w postępowaniu głównym i przesądza o treści rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.
Wojewoda rozpoznając wniosek osoby prawnej Kościoła Katolickiego o przekazanie nieruchomości, jest zatem związany treścią postanowienia wydanego w trybie art. 70a ust. 3 ustawy regulacyjnej i nie jest uprawniony do badania jego prawidłowości. Kwestia czy przy wydawaniu ww. postanowienia miały miejsca uchybienia czy naruszenia prawa podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu ramach weryfikacji tego postanowienia. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o braku wyrażenia zgody wydane w trybie art. 70a ust. 3 ustawy regulującej, to organy obu instancji były nim związane przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo kwestia legalności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa ANR jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego (sprawa o sygn. I Sa/Wa 921/15 i sygn. II OSK 379/16).
Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego, które są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie. Brak zgody organu współdziałającego na przekazanie nieruchomości rolnej, determinował treść rozstrzygnięcia decyzji. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 70a ustawy regulacyjnej, jak również art. 70a ust. 3 z w zw. z art. 106 § 1 Kpa.
W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego odnoszące się do wadliwości postanowienia wydanego w ramach współdecydowania nie tylko są bezzasadne, ale wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa. Sąd I instancji w żadnym razie nie naruszył zatem art. 3 § 1 PPsa w zw. art. 141 § 1 Ppsa nie odnosząc się do legalności postanowienia o odmowie udzielenia zgody.
W związku z oczywistością stanu prawnego tj. brakiem zgody organu współdziałającego, nie wiadomo na czym miałoby polegać niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które w przedmiotowej sprawie są jednoznaczne. Wbrew ostatniemu z zarzutów skargi kasacyjnej, organy obu instancji jednoznacznie wskazują na motywy wydania decyzji odmownej, błędne rozumienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez pełnomocnika, jak również brak możliwości zrozumienia rozstrzygnięcia i jego zaakceptowania przez stronę jest okolicznością, która w realiach niniejszej sprawy ma znaczenie wyłącznie subiektywne i nie stanowi o naruszeniu jakichkolwiek przepisów. Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i 2 Kpa, art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa ora art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 15 Kpa są zatem całkowicie chybione.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.