Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę E. W. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wolsztynie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem wstrzymano prowadzenie robót budowlanych budynku mieszkalnego we wsi P., budowanego na podstawie decyzji z dnia 6 marca 2002 r. pozwalającej na budowę. W wyniku przeprowadzonych oględzin wymienionej wyżej budowy stwierdzono bowiem zmianę przez inwestora przeznaczenia ww. obiektu w części parterowej, z budynku mieszkalnego na restaurację "G.", z częścią hotelową na pierwszej kondygnacji budynku. Zdaniem organów administracyjnych tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jak również odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (budynek mieszkalny z przyłączami oraz dwa budynki gospodarcze), należy traktować jako istotne odstąpienie od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia [...] maja 2003 r., zmieniająca pozwolenie na budowę, została uchylona.
W złożonej do sądu skardze na omawiane wyżej postanowienie podniesiono, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu skoro działalność agroturystyczna, którą zajmuje się inwestor prowadzona jest przy wykorzystywaniu prywatnych pomieszczeń. Zarzucono również, że w przedmiotowej sprawie prace budowlane zostały zakończone i inwestor przystąpił do użytkowania obiektów, wobec czego nie było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Takie postanowienie może być wydane jedynie wówczas gdy roboty są w toku.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie zmiany dotyczące sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, należy uznać za istotne, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również pozwolenie na budowę zezwalały na budowę budynku mieszkalnego, a nie lokalu gastronomicznego z zapleczem hotelowym. Ustalenia dokonane przez inspektora nadzoru budowlanego, zdjęcia restauracji, reklam, wskazują, że obiekt przeznaczony został na motel.
Tak więc twierdzenia o prowadzeniu działalności agroturystycznej mijają się z prawdą.
Zmieniając sposób użytkowania obiektu, inwestor nie dysponował decyzją pozwalająca na dokonanie zmiany dotychczasowego pozwolenia na budowę.
Decyzja z dnia [...] maja 2003 r. zmieniająca decyzję pozwalającą na budowę, została w toku postępowania instancyjnego uchylona.
Odnośnie naruszenia art. 50 Prawa budowlanego, Sąd wyjaśnił, że istniały podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ponieważ zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, roboty budowlane można uznać za zakończone z chwilą przystąpienia do użytkowania obiektu, czyli po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, o ile organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
W dacie wydania postanowienia warunek ten nie został spełniony.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, E. W. domagając się "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...].06.2004 r., podniosła następujące zarzuty:
- a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a – Prawa budowlanego, wobec uznania, że
- - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę
- - zmiany wprowadzone na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2003 r. dotyczące układu ścianek działowych oraz prowadzona działalność agroturystyczna, jak również sprzedaż posiłków dla "G.", są istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę,
- b) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 – Prawa budowlanego wobec uznania, że można wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w stosunku do faktycznie zakończonej budowy,
- c) naruszenia art. 77 k.p.a. ponieważ oparł się na "twierdzeniach inspektora nadzoru budowlanego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia tych podstaw w skardze kasacyjnej.
Niezbędnym więc jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd, a także uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu, wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej należy także dokładnie wskazać, który z ustępów, paragrafów, punktów danego artykułu, został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do konkretyzowania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a i art.50 ust. 1 –Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię.
1. Odnosząc się do wymienionych wyżej zarzutów, przede wszystkim stwierdzić należy, że art. 36a –Prawa budowlanego, jak również art. 50 ust. 1 - cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez sąd decyzji składały się – art. 36a z 6 ustępów, które z kolei dzieliły się na punkty. Natomiast w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy wyodrębnione zostały 4 punkty odnoszące się do innych sytuacji faktycznych. Zarzucając sądowi naruszenie wymienionych wyżej przepisów, wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, który z ustępów (punktów) art. 36a i punktów art. 50 ust. 1 – Prawa budowlanego został naruszony. Tak sformułowany zarzut ewentualnego naruszenia przez Sąd przepisu prawa materialnego, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej oceny wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni, polega na mylnym rozumieniu, a więc wadliwej interpretacji normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Podnosząc zatem taki zarzut należało wskazać na czym polega wadliwa interpretacja danego przepisu, a także podać jak przepis ten winien być rozumiany. Przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni ogranicza się w zasadzie do zanegowania zaprezentowanego przez sąd stanowiska, w kwestii wystąpienia w niniejszej sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zauważyć w związku z powyższym należy, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" – w czasie jego realizacji – wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z brzmienia art. 36a ust. 5 pkt 6 – Prawa budowlanego.
Trafnie też przyjął Sąd, że skoro do czasu wydania przez organy budowlane ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót, (22.06.2004 r.) inwestor nie zawiadomił organów o zakończeniu budowy i uczynił to dopiero w dniu 28.09.2004 r. należało uznać,iż roboty budowlane nie zostały zakończone wobec czego istniały podstawy do wydania kwestionowanego postanowienia.
2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez sąd art. 77 k.p.a. Wprowadzona ustawa z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nowe rozwiązania prawne w pełni regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. Tak więc rozpoznając skargę sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czyniąc zatem sądowi zarzut naruszenia prawa procesowego, należało w skardze kasacyjnej zarzucić mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. na przykład art. 145 § 1 lit. "b" lub "c".
Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Błędne wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów procedury, nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Z przytoczonych wyżej powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art.184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.