Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 677/11 oddalił skargę Spółdzielni [...] w R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w/w decyzją z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] i jednocześnie nakazał Spółdzielni [...] w R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej części parkingu o wymiarach 5,14 m x 42 m z płyt ażurowych na działce nr [...] obr. [...] w R., przy budynku nr [...] ul. [...].
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w wyniku czynności kontrolnych na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] ustalił, że Spółdzielnia [...] w R. (dawna nazwa: [...]) wykonała roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego od ok. 1969 r. parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]. Rozbudowana część parkingu wykonana została z płyt ażurowych, powierzchnia tej części posiada wymiary ok. 5,14 m x 42 m. Na parkingu wykonano szlaban, na którego wykonanie okazano zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2009 r. Powierzchnia rozbudowanej części parkingu mieści więcej niż 10 miejsc postojowych, w związku z czym na jej wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie parkingu na działce nr [...] obr. [...] i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 października 2010 r. wymienionych w nim dokumentów. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wobec nie przedłożenia przez Spółdzielnię [...] w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] nakazał Spółdzielni [...] w R. wykonać rozbiórkę rozbudowy parkingu przy budynku ul. [...] w R. na działce nr [...] obr. [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że do dnia wydania decyzji inwestor nie przedłożył żądanych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. dokumentów, w związku z powyższym uwzględniając art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, koniecznym było zastosowanie art. 48 ust. 1 i nakazanie rozbiórki. Nałożony obowiązek staje się wykonalny z dniem uprawomocnienia się decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z/s w R. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że utwardzenie placu parkingu następowało etapami i zostało zakończone w 2000 r. Przed tym rokiem w tej części parkingu stała pergola śmietnikowa, która na skutek upływu czasu uległa zniszczeniu, a pod nią utwardzony został plac płytami ażurowymi typu jumbo. Pojemniki na śmieci przeniesiono do pergoli przy ul. [...]. Samochody mieszkańców budynku parkowały na nieutwardzonym terenie zielonym, grzęznąc w błocie i niszcząc zieleń. Miejsca te utwardzono początkowo gruzem i starymi płytkami chodnikowymi. Na wniosek mieszkańców Administracja Spółdzielni sukcesywnie utwardzała teren betonowymi płytami ażurowymi. Koszt tych robót wyniósł kilka tysięcy złotych. Odwołująca się stwierdziła, że proponowanie członkom Spółdzielni po 10 latach użytkowania placu zwanego parkingiem, przeprowadzenia legalizacji za 200 000 złotych jest "irracjonalne społecznie i ekonomicznie".
Sposób realizacji placu (sukcesywne utwardzanie placu w odstępach czasowych), nie wymagało dla każdej z tych robót uzyskania pozwolenia na budowę. Spełnione zostały również przesłanki dotyczące odległości od budynku i okien określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zasadna, jednakże z uwagi na nieprecyzyjne określenie części obiektu podlegającego rozbiórce, ulec musi zreformowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny dokładnie wyjaśniony. W sposób nie budzący wątpliwości organ I instancji ustalił, że inwestor – Spółdzielnia [...] wykonała w 2000 r. rozbudowę obiektu budowlanego, tj. parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustaleń tych nie kwestionował w odwołaniu sam inwestor.
Zatem zasadnie PINB dla Miasta [...] wdrożył procedurę określoną w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wskazano, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonany w 2000 roku zakres robót jako rozbudowę obiektu budowlanego. Pojęciem "parking" określa się miejsca czy place postojowe, a te zostały wymienione w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako należące do kategorii XXII obiektów budowlanych. Za prawidłowe uznano ustalenia, że na wykonanie rozbudowy obiektu budowlanego – parkingu zawierającego więcej niż 10 stanowisk wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że organ I instancji stwierdził, iż samowolnie wykonany obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, wobec czego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację.
Wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego. Odpowiadając na zarzut odwołania organ wyjaśnił, że ocena podjęcia czynności legalizacyjnych w aspekcie ekonomicznym czy społecznym należy do inwestora, a nie organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Skargę na tę decyzję złożyła Spółdzielnia [...] z/s w R., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB dla Miasta [...] i umorzenie postępowania. Podano, że budynek mieszkalno – usługowy zlokalizowany przy ul. [...] został odebrany protokołem odbioru końcowego i przekazany do użytku (eksploatacji) [...] października 1969 r. Wg odnalezionego archiwalnego egzemplarza projektu dróg i placów opracowanego przez [...], przy budynku [...] zaprojektowano 13 stanowisk postojowych dla samochodów. Na załączonym projekcie pokazano stanowiska postojowe w ilości 13 sztuk i pergolę śmietnikową. W dalszej części podtrzymano argumenty dotyczące zniszczenia pergoli śmietnikowej i utwardzenia placu pod nią płytami ażurowymi, betonowymi jumbo.
W ocenie strony skarżącej tzw. rozbudowa parkingu jest w istocie częściowym odtworzeniem wcześniej zaprojektowanego w roku 1967 parkingu dla 13 stanowisk postojowych, które na przestrzeni 30 lat (od 1969-2000 r.) uległy całkowitej degradacji i zniszczeniu. Miejsca te utwardzano początkowo gruzem lub starymi płytkami chodnikowymi, co umożliwiało parkowanie dodatkowych samochodów i nie wymagało decyzji administracyjnych. Na wniosek mieszkańców Spółdzielni sukcesywnie utwardzano teren betonowymi płytami, a roboty zakończono w 2000 r. Wskazano, że organ I instancji wykazał, że na przedmiotowym parkingu mieści się 17 miejsc postojowych, tymczasem w odnalezionej dokumentacji z 1967 r. wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało 13 miejsc, dodatkowe miejsca uzyskano z wykorzystania miejsca po pergoli śmietnikowej. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego przy niejasnym i niejednoznacznym stanie faktycznym nie powinny uznawać wykonanych robót budowlanych za samowolę budowlaną, gdyż nie doszło do "oczywistego i rażącego naruszenia prawa", a zatem organy nie powinny wydawać decyzji nakazującej rozbiórkę. Użytkowanie istniejącego placu do parkowania pojazdów leży w interesie społecznym, tym bardziej, że wykonany obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że jakakolwiek dokumentacja projektowa czy pozwolenie na budowę dotyczące realizacji inwestycji w latach 1960-tych (tj. 1967 lub 1969 r.) nie może stanowić podstawy i nie uprawnia do budowy nowych miejsc postojowych w 2000 roku, do których zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie ich wykonania i w chwili obecnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "ustawa". Zasadą przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy, jest nakazanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis ten może być stosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W myśl art. 48 ust. 2 ustawy możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Stwierdzając zatem możliwość legalizacji właściwy organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nałożyć tym postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy (legalizacji samowoli budowlanej) dokumentów, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Dopiero niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 48 ust. 1 ustawy. Jako niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem traktuje się zarówno niedostarczenie żądanych dokumentów właściwemu organowi, jak też niedotrzymanie wyznaczonego terminu na ich złożenie.
W rozpoznawanej sprawie wydany nakaz przymusowej rozbiórki, z powołaniem się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niespełnienia przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. (NB.4.54.7355/24/09). Za zasadne uznać należy wydanie decyzji, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części parkingu o wymiarach 5,14 x 42 m z płyt ażurowych, na działce nr [...], przy budynku nr [...] ul. [...] w R. W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy administracji oceniony zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i 80), prowadząc do prawidłowego zastosowania w/w normy prawa materialnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca w 2000 r. wykonała rozbudowę przedmiotowego parkingu, bez wymaganego pozwolenia na budowę (przyznaje to chociażby w odwołaniu), i bez znaczenia przy tym jest, że roboty budowlane wykonywane były sukcesywnie (etapami). Fakt zaś, że ta rozbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych niewątpliwie dawał możliwość legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 ustawy (stanowiąc jeden z jej warunków).
Zakres wykonanych robót prawidłowo w postępowaniu administracyjnym sklasyfikowano jako rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, wymagająca jednocześnie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy), którym skarżąca się nie legitymowała. Znajdujący się w aktach sprawy projekt dróg, placów i chodników z 1967 r. dla budynku nr [...] przy ul. [...], złożony przez skarżącą, dotyczy parkingu asfaltowego, a przede wszystkim nie stanowi – w świetle przepisów obowiązujących w czasie realizacji parkingu i obecnie – dokumentu uprawniającego do rozpoczęcia budowy. Odwoływanie się przez skarżącą do tych dokumentów projektowych nie mogło więc odnieść oczekiwanego przez nią skutku.
Nadto z faktu nieodnalezienia "całkowitej dokumentacji" inwestycji realizowanej w latach 70-tych –budynku i jego otoczenia – nie można zasadnie wywodzić, iż stan faktyczny sprawy niniejszej "nie jest do końca jasny i jednoznaczny". Wniosek taki pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który – zdaniem Sądu – dawał organom administracji podstawy do dokonania jednoznacznych ustaleń. Trzeba też zauważyć, że w petitum skargi, ale i w jej uzasadnieniu nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie wskazano, które z tych przepisów miałyby zostać naruszone, a zwłaszcza w takim stopniu, żeby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, jak już wyżej podniesiono, nie ma podstaw do przypisania takiego zaniedbania organowi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia [...] w R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd nie dostrzegł w szczególności, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków biorących udział w procesie inwestycyjnym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. skarżąca upatruje w braku zbadania w sposób pełny dokumentacji sprawy, na podstawie której został wybudowany parking, a której jedynie odszukane fragmenty zostały przedłożone Sądowi. Skarżąca wywodzi, że skoro budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany przy ulicy [...] w R. wraz z infrastrukturą został odebrany protokołem odbioru końcowego i przekazany do użytku (eksploatacji) [...] października 1969 roku, to należy domniemywać, że również wykonany wraz z nim parking został wybudowany prawidłowo.
Wobec tego, skarżąca podnosi, że nieodnalezienie przez Spółdzielnię ani też Prezydenta Miasta R. decyzji o pozwoleniu na budowę tegoż parkingu nie może działać na niekorzyść skarżącej, skoro został on wybudowany przed wejściem w życie przepisów nakładających obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej (książki obiektów).
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że ustalenia dokonane w toku postępowania nie mogą opierać się na domniemaniach, a wynikać muszą w sposób pewny i wprost z okoliczności ujawnionych w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga, że przedłożone przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty wskazują na parking o pojemności 13 stanowisk postojowych i jak słusznie wskazał Sąd I instancji dotyczą parkingu asfaltowego. Wobec tego brak jest dowodów wskazujących na istnienie pozwolenia na budowę części parkingu objętego zaskarżoną decyzją.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w wyczerpujący sposób wskazał ustalone w toku postępowania administracyjnego okoliczności stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by stan faktyczny, ustalony w ramach postępowania prowadzonego przez organy, a przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania był niekompletny, a także nieprawidłowo oceniony. Tym samym także przepis art. 113 § 1 p.p.s.a., wskazujący kiedy następuje zamknięcie rozprawy przez przewodniczącego nie został naruszony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.