Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Rz 878/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "[...]" sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] czerwca 2011 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Jasła z [...] kwietnia 2011r. znak: [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 4 lutego 2011 r. Spółka, działając osobiście, zwróciła się do Burmistrza Miasta Jasła o zmianę decyzji z [...] grudnia 2007r., zezwalającej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta Jasła poprzez rozszerzenie miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów o Instalację do Produkcji Paliwa Alternatywnego zlokalizowaną w Gorlicach. Wzywana do uzupełniania dokumentacji i usunięcia braków wniosku, prowadziła korespondencję w organem, podpisywaną przez Prezesa Zarządu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Burmistrz Miasta Jasła odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w imieniu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o. przez radcę prawnego D. B. Do odwołania nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie pismem z 1 czerwca 2011 r. zwróciło się wobec tego do pełnomocnika działającego w imieniu Spółki o przedłożenie, w terminie 7 dni, oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę, upoważniającego do reprezentowania Spółki w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę wezwania powołano przepis art. 64 § 2 i 33 § 3 k.p.a. Przytoczono brzmienie art. 33 § 3 k.p.a. i zwrócono uwagę, że pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa. Pouczono także o obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, podając podstawę prawną tego obowiązku i poinformowano, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.
W reakcji na wezwanie, do pisma z 14 czerwca 2011 r. radca prawny D. B. dołączył poświadczony za zgodność z oryginałem, opatrzony nieczytelnym podpisem i równocześnie pozbawiony oznaczenia osoby składającej ten podpis, odpis pełnomocnictwa udzielonego 22 listopada 2010 r. Pełnomocnictwo to zawiera stwierdzenia, że osoba działająca w imieniu Spółki upoważnia radcę prawnego D. B. do "reprezentowania Mocodawcy przed właściwymi sądami we wszystkich instancjach, jak również do reprezentowania w prowadzeniu rozmów, negocjacji oraz innych koniecznych czynności wraz z postępowaniem ugodowym w stosunkach z osobami trzecimi, we wszelkich sprawach dotyczących Mocodawcy wedle jego uznania". W dalszej części tego dokumentu wskazano, że obejmuje on w szczególności umocowanie pełnomocnika do "reprezentowania mocodawcy przed Sądami Powszechnymi wszystkich instancji, przed organami egzekucyjnymi, a także do prowadzenia negocjacji, zawierania ugód oraz podejmowania w imieniu mocodawcy innych koniecznych czynności w stosunkach z osobami trzecimi, wedle własnego uznania".
Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania z powodu braku legitymacji do jego złożenia, powołując w podstawie prawnej art. 134 w związku z art. 33 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz zebrany materiał. Wyjaśniono, że treść złożonego pełnomocnictwa nie obejmuje swoim zakresem umocowania do występowania nie tylko w tej konkretnej sprawie, ale w ogóle w jakichkolwiek sprawach administracyjnych przed organami administracji. Kolegium zwróciło także uwagę, iż na podstawie złożonego dokumentu nie da się ustalić, czy osoba udzielająca pełnomocnictwa w imieniu Spółki sama umocowana jest do jej reprezentowania. SKO zaznaczyło, że skoro osobą wzywaną do uzupełnienia przedmiotowego braku jest podmiot zawodowo zajmujący się reprezentowaniem swoich klientów – radca prawny, to należy od niego oczekiwać wiedzy prawniczej pozwalającej na właściwą interpretację dokumentu pełnomocnictwa tj. na prawidłową ocenę, w jakim zakresie upoważnia go ono do reprezentowania mocodawcy.
Z tego względu organ odwoławczy uznał, iż niezasadnym byłoby kierowanie kolejnych wezwań do przedłożenia należytego pełnomocnictwa. Wyjaśniono, że wbrew wcześniejszemu pouczeniu w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., albowiem reguluje on postępowanie przed organem I instancji, zaś w postępowaniu odwoławczym zastosowane znajduje samodzielna regulacja dotycząca procesowych skutków braków odwołania, przewidziana w art. 134 k.p.a. Dla poparcia tej tezy powołano wyrok NSA z 15 kwietnia 2010r., I OSK 135/10. W konsekwencji SKO stwierdziło, że jeśli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym terminie, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania stosownie do art. 134 k.p.a., gdyż nieuzupełnione w terminie braki stanowią jedną z przyczyn jego niedopuszczalności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 56 i art. 98 Kodeksu cywilnego przez nieuznanie zakresu udzielonego pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych w sprawach Spółki,
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez brak dokonania wykładni oświadczenia Spółki dotyczącego zakresu udzielonego pełnomocnictwa,
- - art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie,
- - art. 9 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie czynności wezwania o podpisanie przez Spółkę pełnomocnictwa,
- - art. 6, art. 77a § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności sprawdzających w celu ustalenia osoby, która złożyła podpis pod pełnomocnictwem,
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności dowodowych mających na celu precyzyjne określenie zakresu udzielonego pełnomocnictwa i ustalenie podpisującej go osoby.
W uzasadnieniu wskazano, że z treści złożonego w postępowaniu pełnomocnictwa wynika uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania Spółki we wszelkich sprawach z prawem podejmowania wszelkich koniecznych czynności, za czym przemawia wykładnia dokonana w oparciu o art. 56, art. 65 § 1 i art. 98 Kodeksu cywilnego. Spółka podkreśliła, że organ administracyjny winien wszelkie istniejące w sprawie wątpliwości dokładnie wyjaśnić lub zinterpretować na korzyść strony, a nie samodzielnie domniemywać jej wolę. Spółka podniosła, iż w razie wątpliwości odnośnie do zakresu udzielonego pełnomocnictwa organ powinien był wezwać ją do podpisania odwołania. Ponadto, zdaniem Spółki, organ mógł zwrócić się do właściwego sądu rejestrowego o wydanie odpisu wzoru podpisu osób uprawnionych do reprezentacji podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 33 § 3 k.p.a. wynika obowiązek dołączenia przez pełnomocnika dokumentu pełnomocnictwa, uprawniającego do działania w imieniu mocodawcy, który dla profesjonalnego pełnomocnika winien być oczywisty. Obowiązek nie został zrealizowany i pełnomocnik został wezwany przez organ administracji do uzupełnienia braków. Z pełnomocnictwa nadesłanego na wezwanie nie wynika, by pełnomocnik był umocowany do działania przed organami administracji, czy sądami administracyjnymi.
W ocenie Sądu, z treści pełnomocnictwa powinien wynikać jego zakres, a w szczególności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem, czy sądem, pełnomocnik może dokonywać czynności w imieniu swojego mocodawcy. Sąd zgodził się także z oceną Kolegium, że z przedłożonego dokumentu nie wynika, kto go udzielił, bowiem podpis mocodawcy jest nieczytelny. Także treść dokumentu nie pozwala na ustalenie kto udzielił pełnomocnictwa i czy osoba ta uprawniona jest do jednoosobowej reprezentacji spółki. Wezwanie do usunięcia braków wystosowane do radcy prawnego było czytelne i zawierało powołanie podstaw prawnych. Od zawodowego pełnomocnika należy oczekiwać właściwego reagowania na wezwanie organu, dlatego nie było uzasadnione ponowne wzywanie pełnomocnika o uzupełnienie braków.
Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie są uzasadnione. Przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do działania w imieniu mocodawcy jest obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika w każdym postępowaniu i przed każdym sądem, organem czy podmiotem, przed którym pełnomocnik reprezentuje swego klienta. W wypadku przeoczenia czy zaniedbania tego obowiązku, zastosowanie znajduje instytucja wezwania do uzupełnienia braków. Nieuzupełnienie braków w terminie, bądź uzupełnienie w sposób nieprawidłowy skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, co w sprawie było rozstrzygnięciem prawidłowym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...]" Spółka z o.o. w T. Zaskarżając wyrok w całości wniosło o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie postanowienia SKO w przedmiocie niedopuszczalności odwołania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania lub alternatywnie, o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 56 w związku z art. 98 k.c. poprzez nieuznanie zakresu udzielonego pełnomocnictwa do wszelkich czynności w sprawach Spółki oraz naruszenie art. 65 § 1 k.c. poprzez brak dokonania wykładni oświadczenia woli Spółki dotyczącego zakresu udzielonego pełnomocnictwa.
Natomiast z powołaniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 33 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z nadesłanego pełnomocnictwa nie wynikało dla radcy umocowanie do działania w imieniu Spółki przed organami administracji.
W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i wydane rozstrzygnięcia, a także przytoczono brzmienie dokumentu pełnomocnictwa z 22 listopada 2010 r. Powołując uchwałę NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 zwrócono uwagę, że zarzut naruszenia przepisów k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazanie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno przytoczenie przepisów stosowanych przez Sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy, jak i przytoczenie przepisów stosowanych przez organ administracji przy rozpoznaniu sprawy. Jakkolwiek sąd i instancji nie stosuje co do zasady przepisów prawa materialnego będących podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia, to kontroluje ich wykładnię i subsumcję dokonaną przez organ administracji, dlatego nie można przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnosić się do błędnie zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jeszcze w postępowaniu administracyjnym.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno SKO, jak i sąd I instancji, w oparciu o przepis art. 33 § 3 k.p.a., uznały złożone pełnomocnictwo za nie potwierdzające faktu umocowania do działania w imieniu mocodawcy. W ocenie sądu z treści pełnomocnictwa winien wynikać jego zakres, w szczególności przed jakim organem i w jakim postępowaniu pełnomocnik może działać. Takie stanowisko w odniesieniu do art. 33 § 3 k.p.a. jest wadliwe i mające istotny wpływ na wynik sprawy, sprzeczne z dominującym stanowiskiem judykatury. W tym zakresie powołano wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSP 599/08, zgodnie z którym pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie złożone pełnomocnictwo zawierało umocowanie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu mocodawcy. Powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z 12 sierpnia 2008 r. II SA/Ol 302/08 zwrócono uwagę, że brak dokumentu pełnomocnictwa nie oznacza braku umocowania.
Uznano, że wyrok ten ma znaczenie dla ustaleń poczynionych przez WSA w Rzeszowie, wywód w tym zakresie zawarty w skardze kasacyjnej nie został jednak doprowadzony do końca, akapit urywa się bez dokończenia rozpoczętego zdania (str. 13 akt NSA), zgłoszona teza nie została zatem w skardze kasacyjnej uzasadniona.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 56 w związku z art. 98 i art. 65 § 1 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podkreślono, że z treści pełnomocnictwa wynikał zakres umocowania, obejmowało ono prawo do reprezentowania przed właściwymi sądami we wszystkich instancjach, jak również do reprezentowania w prowadzeniu rozmów, negocjacji oraz innych koniecznych czynności wraz z postępowaniem ugodowym w stosunkach z osobami trzecimi, we wszelkich sprawach dotyczących mocodawcy. Wykładnia pełnomocnictwa winna mieścić się w dyspozycji art. 65 § 1, 98 i 86 oraz następnych k.c. Same przepisy k.p.a. szczegółowo i w sposób wyłączny kwestii pełnomocnictwa nie regulują. Zgodnie z art. 56 k.c. czynność prawna wywiera skutki nie tylko w niej wyrażone, ale także te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów. Zasady wykładni oświadczeń woli zawierają art. 65 § 1, 98 i 68 k.c. Jeżeli zatem rodzaj czynności prawnej nie jest w pełnomocnictwie wyraźnie określony, dla ustalenia rzeczywistej woli reprezentowanego znaczenie mają reguły interpretacji oświadczeń woli.
Oświadczenie woli winno być tłumaczone tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Gdy oświadczenie woli ma formę pisemną, jego sens ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim treść dokumentu, podstawowa rola przypada znaczeniowym regułom językowym. Wykładni dokonuje się w uwzględnieniem kontekstu, użycie reguł wykładni nie może doprowadzić do ustaleń sprzecznych z treścią oświadczenia. Przy wykładni woli argumenty językowe mają znaczenie drugorzędne i ustępują argumentom odnoszącym się do woli, zamiaru i celu. Nadto zgodnie z art. 98 k.c. pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu, zaś przepisy nie definiują pojęcia czynności zwykłego zarządu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazane ograniczenie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania w toku kontroli zaskarżonego wyroku takich ewentualnie dostrzeżonych naruszeń prawa, nie skutkujących nieważnością postępowania, których w skardze kasacyjnej nie zarzucono, nawet jeśli były one zgłaszane w skardze do sądu I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii prawidłowości pełnomocnictwa złożonego na etapie postępowania odwoławczego. Podstawy skargi kasacyjnej określa przepis art. 174 p.p.s.a. Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w tym przepisie podstawach.
Z powołaniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 56 k.c. w związku z art. 98 k.c. oraz art. 65 § 1 k.c. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to nie jest jedna postać naruszenia, ale dwa odrębne przypadki wadliwości, choć niewłaściwe zastosowanie może być uwarunkowane uprzednim błędnym ustaleniem treści przepisu, w szczególności zakresu jego zastosowania. Zarzut błędnej wykładni wymaga wykazania, że po pierwsze określony przepis był przedmiotem zabiegów interpretacyjnych, po drugie, że przyjęte rozumienie nie jest prawidłowe, po trzecie wskazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie określonego przepisu lub przepisów. Żaden z tych warunków w sprawie nie został spełniony. Ani z materiału postępowania, ani ze skargi kasacyjnej nie wynika, że sąd I instancji dokonywał interpretacji wymienionych przepisów kodeksu cywilnego.
Nie można także przyjąć, że były one przedmiotem zabiegów interpretacyjnych Kolegium, a sąd I instancji przyjętą interpretację zaaprobował. Już z tego powodu nie można podnieść skutecznie zarzutu błędnej wykładni wymienionych przepisów. W konsekwencji nie było w skardze kasacyjnej możliwe wykazanie różnic między interpretacją przyjętą w zaskarżonym wyroku, a interpretacją prawidłową w ocenie strony Skarżącej. Brak wykazania powyższych okoliczności musi skutkować uznaniem zarzutu błędnej wykładni wymienionych przepisów za nieuzasadniony.
Druga postać naruszenia prawa materialnego to niewłaściwe zastosowanie przepisu, co ma związek z kwestią subsumcji. Niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym zastosowaniu przepisu, o niekwestionowanym znaczeniu, do ustalonego stanu faktycznego. Wadliwość ta polega albo na nieuzasadnionym zastosowaniu przepisu w stanie faktycznym, do którego przepis nie ma zastosowania, albo na nieuzasadnionym odstąpieniu od zastosowania przepisu, który ze względu na ustalony stan faktyczny winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Mając na względzie treść zarzutów skargi kasacyjnej, odwołujących się do braku dokonania wykładni oświadczenia woli Spółki zgodnie z art. 65 § 1 k.c. i ustalenia wadliwego zakresu rzeczowego udzielonego pełnomocnictwa na skutej naruszenia art. 56 i 98 k.c. należy przyjąć, że zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy tej formy naruszenia, która odnosi się do zaniechania zastosowania przepisów, które zastosowanie znaleźć powinny. Zarzut ten nie jest jednak w ocenie Sądu zasadny i nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że regulacja dotycząca pełnomocnictwa, zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego nie jest samodzielna i kompletna, zwłaszcza w zakresie skutków prawnomaterialnych, wobec czego przy stosowaniu tej instytucji znajdują zastosowanie zasady wyrażone w kodeksie cywilnym (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1753/09). Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika jednak niedwuznacznie, że doszło do oceny i analizy treści dokumentu pełnomocnictwa. W ich wyniku ustalono, że złożone pełnomocnictwo nie obejmuje swym zakresem postępowań przed organami administracji, a wniosek ten nie narusza ani zasad interpretacji oświadczeń woli, ani reguł dotyczących ustalania skutków czynności prawnych. Kwestionowane pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie, a pismo to złożono organowi. W pełnomocnictwie tym, co podkreśla Skarżąca kasacyjnie, podano, że dotyczy ono czynności we wszelkich sprawach dotyczących mocodawcy.
Z tego stwierdzenia nie można jednak wywodzić, że udzielone pełnomocnictwo na charakter ogólny. Zgodnie z przytaczanymi w skardze kasacyjnej zasadami interpretacji oświadczeń woli, musi zostać uwzględniona kompletna treść dokumentu, celem ustalenia miarodajnej woli mocodawcy i jego zamiaru. W takim też zakresie, zarówno organ odwoławczy, jak i sąd I instancji, zbadały pełnomocnictwo. Pominięto w skardze kasacyjnej fakt, że dokument z 22 listopada 2010 r. wskazuje także podmioty, w relacjach z którymi pełnomocnik może mocodawcę reprezentować, i rodzaje czynności, jakich we wszelkich sprawach dotyczących mocodawcy, pełnomocnik może dokonywać. Pełnomocnictwo zakreśla w szczególności wyraźnie zakres podmiotowy umocowania, wskazując na prawo pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy przed sądami we wszelkich instancjach, w szczególności przed sądami powszechnymi, oraz w prowadzeniu rozmów, negocjacji oraz innych czynności wraz z postępowaniem ugodowym w stosunkach z osobami trzecimi.
Kategorią podmiotów wskazaną w pełnomocnictwie, obok sądów, są zatem osoby trzecie. Nie budzi wątpliwości, że organy administracji nie mają statusu osób trzecich, a prowadzone przez nie postępowania administracyjne nie przybierają postaci rozmów czy negocjacji, cechą rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym jest władczość i jednostronność. Nie ustalono wobec powyższego w sposób wadliwy zakresu udzielonego pełnomocnictwa przyjmując, że nie obejmuje ono czynności przed organami administracji i nie naruszono reguł prawnomaterialnych regulujących zakres rzeczowy umocowania oraz zasady interpretacji oświadczeń woli. W konsekwencji nie doszło do naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 33 § 3 k.p.a. Mimo uchwały NSA z 26 października 2009 r., OPS 10/09, ze względu na treść sformułowanej w niej tezy o obowiązku odniesienia się przez sąd II instancji do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, w orzecznictwie sądowym nadal pojawia się pytanie nie o zakres argumentacji sądu rozpoznającego skargę kasacyjną, ale o treść zarzutów, jakie powinny zostać sformułowane. W szczególności, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, wyrażane jest przekonanie, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12). W skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, nie wskazano jakie przepisy regulujące postępowanie przed sądem I instancji zostały naruszone.
W przekonaniu orzekającego w niniejszej sprawie Sądu nie jest to dostateczny powód do nieuwzględnienia zgłoszonego zarzutu. W skardze kasacyjnej wprost powołano się bowiem na twierdzenia zawarte w uchwale I OPS 10/09, uzasadniając nimi dopuszczalność zgłoszenia wyłącznie zarzutu naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie był bezpośrednio stosowany przez wojewódzki sąd administracyjny. Nie budzi jednak także wątpliwości, że kontrolując legalność rozstrzygnięcia organu administracji, sąd badał prawidłowość zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 33 § 3 k.p.a. Mając na uwadze regułę określoną w art. 269 p.p.s.a., skutkującą związaniem składu orzekającego uchwałą NSA, należy w tej sytuacji w niniejszej sprawie przyjąć, że brak powiązania zarzutu naruszenia prawa procesowego przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny, nie pozbawia NSA możliwości jego merytorycznego rozpoznania.
Merytoryczna analiza zarzutu naruszenia przez sąd I instancji prawa procesowego (art. 33 § 3 k.p.a.) poprzez zaakceptowanie wniosku, że z pełnomocnictwa nie wynikało umocowanie dla składającego odwołanie radcy prawnego, nie potwierdza jednak jego zasadności. Sąd I instancji nie zaaprobował stanu polegającego na naruszeniu art. 33 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy, naruszenia takiego nie można bowiem stwierdzić. Przepis art. 33 § 3 k.p.a. zobowiązuje pełnomocnika do złożenia do akt oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Nie można poddawać w wątpliwość, że obowiązek ten jest spełniony przez przedłożenie pełnomocnictwa skutecznego, potwierdzającego umocowanie obejmujące daną sprawę. Nie jest wymagane, aby było ono udzielone do konkretnej sprawy czy indywidualnej czynności procesowej i tylko w tym zakresie w orzecznictwie są formułowane tezy, przytaczane w skardze kasacyjnej, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony.
Teza ta została przez skarżącego kasacyjnie błędnie zinterpretowana, podczas gdy w istocie dopuszcza ona w postępowaniu posługiwanie się pełnomocnictwami o zróżnicowanym stopniu szczegółowości. Jeżeli natomiast złożone pełnomocnictwo nie dotyczy w ogóle czynności przed organami administracji, to w ramach postępowania administracyjnego nie można uznać go za skuteczne. Jak wyżej wskazano, podmiotowy i przedmiotowy zakres pełnomocnictwa został ustalony prawidłowo, jako nie obejmujący czynności i postępowań przed organami administracji. W tej sytuacji uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie upoważnia ono do reprezentowania strony, a w konsekwencji, że nie doszło do złożenia wymaganego pełnomocnictwa, nie narusza art. 33 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawierała wobec powyższego usprawiedliwionych podstaw naruszenia prawa procesowego.
Mając na uwadze podane argumenty, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.