Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 447/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Burmistrz Łobżenicy (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku G. K. (dalej: "Inwestor") określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki inwentarskie przeznaczone do chowu trzody chlewnej o obsadzie 205,8 DJP, położone na działce nr 302 w miejscowości W., gmina Ł. (dalej: "decyzja Burmistrza"). Na skutek odwołań wniesionych przez: P. P., W. P., J. i M. G., R. i S. P., L. i M. F. oraz J. K. (zwanych dalej łącznie: "Odwołującymi" lub "Skarżącymi"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie: "SKO") decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja SKO z [...] maja 2011 r. została zaskarżona przez wszystkich odwołujących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w całości. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) przez brak odniesienia się przez SKO do części zarzutów zawartych w odwołaniach, co skutkowało brakiem umorzenia postępowania w sprawie, a jedynie uchyleniem decyzji Burmistrza i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji SKO oraz wyrażenie przez WSA w Poznaniu, w motywach wyroku, poglądu o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z racji jego bezprzedmiotowości. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygnaturą akt IV SA/Po 803/11.
Niezależnie od powyższego, podaniem z 10 lipca 2011 r. (data wpływu: 11 lipca 2011 r.) Piotr Piszczek wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 16 maja 2011 r. "z racji rażącego naruszenia prawa". Wyjaśnił, że wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza zażądał od SKO jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z racji bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej w skrócie: "u.u.i.ś.") niedopuszczalne jest wydawanie ex post decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że w motywach decyzji SKO z [...] maja 2011 r. brak odniesienia się do tych zarzutów oraz ich oceny, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 72 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy nie dopatrzyło się istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby treść art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś. przesądzała o bezprzedmiotowości postępowania w badanej sprawie. Z przepisów tych wynika bowiem, że kwestie związane z wydaniem pozwolenia na budowę nie są przedmiotem badania w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji brak było podstaw do żądanego przez wnioskodawcę umorzenia postępowania pierwszej instancji w tamtej sprawie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. P. – wskazując na obrazę art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podkreślił, że zamierzał dołączyć do akt administracyjnych dokumenty świadczące o tym, iż postępowania poprzedzające (uzgodnienia) wydanie decyzji przez Burmistrza były dotknięte poważnymi wadami – na granicy rażącego naruszenia prawa.
Odrębnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji wystąpili także, jednym pismem, W. P., L. i M. F., J. i M. G., R. i S. P. oraz J. K., zarzucając, że nie zostali powiadomieni, jako strony, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2011 r. oraz o treści art. 10 K.p.a.
Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu SKO ponownie stwierdziło, że decyzja SKO z 16 maja 2011 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a więc prawidłowe było orzeczenie SKO z [...] października 2011 r. odmawiające stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu P. P., SKO podkreśliło, że nie może on być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] maja 2011 r., gdyż dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego, a nie decyzji organu odwoławczego. Ustosunkowując się zaś do zarzutów drugiego z wniosków, SKO uznało je za niezasadne, podnosząc, że z akt sprawy wynika, iż strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o uprawnieniach z art. 10 K.p.a.
Na opisaną decyzję SKO z [...] marca 2012 r. W. P., L. F., M. F., J. G., M. G., R. P., S. P., J. K. i P. P. wnieśli, jednym pismem z 15 maja 2012 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Prawomocnym postanowieniem z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 447/12, Sąd I instancji odrzucił skargi L. F., M. F., J. G., M. G., R. P., S. P. oraz J. K..
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. Sąd I instancji umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi P. P., w związku z jej skutecznym cofnięciem przez tego Skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. uznał, że skarga W. P. nie zasługuje na uwzględnienie (skargi pozostałych Skarżących zostały odrzucone, a jedna cofnięta). Kluczowe znaczenie dla takiego wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ma okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję SKO z dnia 16 maja 2011 r., tj. decyzję, żądanie stwierdzenia nieważności której stanowiło przedmiot postępowania nadzwyczajnego poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazano m.in., że: "Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd poddał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. kontroli z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; w skrócie: "P.p.s.a.").
Za rażące naruszenie prawa nie mogło zostać uznane nieodniesienie się przez SKO do niektórych zarzutów zawartych w kilku odwołaniach, tym bardziej, że skoro jak zostało to już zauważone, samo rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium odpowiada prawu."
Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje zgoda co do tego, że nie jest możliwe stwierdzenie, a tym samym i badanie, nieważności decyzji administracyjnej, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu, przynajmniej w zakresie, w jakim zarzucane przyczyny wadliwości decyzji były objęte zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez ten sąd (por.: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11; H. Knysiak-Molczyk [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, teza 22 do art. 170; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 336–337).
Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 16 maja 2011 r., były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym, w ramach rozpoznawania skargi od tej decyzji w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej przywołanym wyżej wyrokiem oddalającym o sygn. akt IV SA/Po 803/11, który zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i wadliwe uznanie związania Sądu orzekającego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11, gdy tymczasem orzeczenie to jest nieprawomocne,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite uchylenie się Sądu od oceny argumentów podniesionych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11 do dnia dzisiejszego nie jest prawomocny, to przedstawiona w nim argumentacja nie jest dla nikogo wiążąca i nie uprawnia do zaniechania oceny zarzutów zawartych w skardze.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpatrując złożoną w sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należy przede wszystkim, że wadliwie jest sformułowany zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 151 P.p.s.a. z innymi przepisami.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oddalając skargę w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd I instancji zauważył też, że nie jest możliwe stwierdzenie, a tym samym i badanie nieważności decyzji administracyjnej od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem przynajmniej w zakresie, w jakim zarzucane przyczyny wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rację ma wprawdzie skarżąca kasacyjnie, że powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11 nie był prawomocny. Jednakże to uchybienie Sądu I instancji nawet przy prawidłowo skonstruowanym zarzucie skargi kasacyjnej nie mogło skutkować jej uwzględnieniem, bowiem w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomniany wyrok o sygn. akt IV SA/Po 803/11 był już prawomocny.
Jak wynika bowiem z postanowienia z dnia 28 października 2015 r. II OSK 780/14 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w sprawie ze skargi kasacyjnej M. F.. Zatem na datę orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powołanym art. 170 P.p.s.a. wiązał wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/11. W wyroku tym oceniono okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji SKO.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.