Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 października 2011 r. (II SA/Kr 1542/10) na skutek skargi M. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2010 r. w sprawie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych.
E. B.-P. oraz A. P., działając w ramach spółki cywilnej "[...]", złożyli do Burmistrza D. podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego, z zaznaczeniem, że wielofunkcyjność oznacza na parterze działalność handlową, na piętrze działalność usługową, a poddasze mieszkalne, na działkach nr [...] i [...] położonych w D. przy ul. [...]. Burmistrza D. decyzją z [...] maja 2009 r. uwzględnił podanie i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej tak jak w podaniu, ustalając m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 65% oraz minimum 35% powierzchni biologicznie czynnej.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący oraz J. H. Skarżący w odwołaniu, twierdząc, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, na której znajduje się ich dom, zarzucili, że w sąsiedztwie ich nieruchomości nie może znajdować się budynek wielofunkcyjny, gdyż będzie powodował hałas i zakłócał spokój. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając odwołania skarżących oraz J. H., decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Od tej decyzji skargi do sądu administracyjnego wnieśli skarżący oraz J. H. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 czerwca 2010 r. (II SA/Kr 1294/09) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Sąd zastrzegł jednakże, że organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dalej Sąd stwierdził, że nie wszystkie warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostały ustalone w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, w z związku z czym nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wskazał, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 54%, natomiast organ pierwszej instancji dla obszaru objętego wnioskiem dopuścił wielkość zabudowy na poziomie 65%. Sąd zauważył, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy nie jest bezwzględnym kryterium, gdyż dopuszczalne są odstępstwa przy spełnieniu określonych warunków. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż obszar analizowany znajduje się na terenie centrum miasta, które z założenia obejmuje zwartą i gęstą zabudowę, a w obszarze analizowanym istnieją działki o wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy. Jednakże, zdaniem Sądu, organy administracji przyjmując możliwość zastosowania w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 65% oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 35% nie tylko nie oparły się na wskazanym w analizie średnim wskaźniku wynoszącym odpowiednio około 54% i 40-45%, ale nie zwróciły uwagi na trzy kwestie dotyczące tego wskaźnika.
Po pierwsze, sporządzając analizę i obliczając średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w obszarze analizy sporządzający analizę wziął już pod uwagę charakter zabudowy stwierdzając, że "obszar objęty analizą stanowi ścisłą tkankę śródmiejską centrotwórczą, gdzie występuje szerokie spektrum zainwestowania pod każdym względem, w tym również i wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Są więc obszary zabudowane w 20%, ale są i takie gdzie 100% działki jest zabudowane i gdzie nie występują obszary biologicznie czynne, oprócz zieleni doniczkowej i tarasowej".
Po drugie, pomimo że przepisy dopuszczają możliwość ustalenia wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym parametrów i wskaźników w inny sposób niż na podstawie średniej danego wskaźnika, to jest to możliwe jedynie wówczas, gdy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w analizie sporządzonej w rozpoznawanej sprawie (analizie arch. W. G.) w ogóle nie wypowiedziano się na temat celowości zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy powyżej obliczonej średniej 54% oraz zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego.
Po trzecie, w obszarze analizowanym występują nie tylko działki o wyższym wskaźniku zabudowy niż średni 54%, ale też działki o znacznie mniejszym wskaźniku. Na przykład działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które nie zostały wyszczególnione w tabeli zawierającej wyliczenie średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, będącej częścią analizy (tabeli nr 3).
W związku z powyższym – zdaniem Sądu - organ odwoławczy powinien albo zmienić decyzję organu pierwszej instancji, dostosowując wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej do wskazanych w analizie średnich wielkości tych wskaźników albo w trybie art. 136 k.p.a. zwrócić się o uzupełnienie analizy w tym zakresie i w zależności od wyniku uzupełniającej analizy wydać decyzję.
Odnosząc się do innych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że ze względu na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku wielofunkcyjnego zasadnie przyjęto, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy na działkach sąsiednich, przy uwzględnieniu, że inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie centrum miasta, a sąsiednią zabudowę stanowi zabudowa w postaci ścisłej tkanki śródmiejskiej o funkcji zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej. W obszarze analizowanym usytuowane są bowiem zarówno obiekty usługowe, będące samodzielnymi obiektami kubaturowymi, jak również budynki o funkcji mieszkalno – usługowej. Zamierzona inwestycja stanowi wobec powyższego kontynuację funkcji sąsiedniej zabudowy.
Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił, aby wyjaśnić i ustalić wszystkie wymagane warunki zabudowy, w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w taki sposób, aby został spełniony wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym szczególnie wskaźnik intensywności wykorzystania terenu.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zwróciło się do Burmistrza D. o uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Następnie, po uzupełnieniu analizy, decyzją z [...] listopada 2010 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza D. z [...] maja 2009 r.
Uzasadniając swoją decyzję SKO stwierdziło, że z uzupełnionej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, iż wskaźnik średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 52,4%. Organ administracji nie przyjął jednak średniego wskaźnika, lecz wskaźnik będący następstwem usytuowania terenu inwestycji w centrum miasta. Wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane poniżej średniej, działki zabudowane w 100% oraz działki niezabudowane. Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie istnieje podstawa do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w innej wysokości niż średni wskaźnik. Zaznaczono przy tym, że ustalenie tego wskaźnika w wysokości 65% nie narusza prawa skoro w obszarze analizowanym znajdują się działki zainwestowane w granicach od 0% do 100%. W końcu wskazano, że za wyższym wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przemawia dążenie do maksymalizacji zabudowy w centrum miasta.
Odnośnie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stwierdzono, że z analizy wynika, iż ten średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 40,7%, a więc ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnego wskaźnika na 35% nie odbiega zbytnio od wartości średniej.
W skardze skarżący podnieśli zarzuty, z których wynika, że kwestionują ustalenie, iż projektowana zabudowa stanowi kontynuację w zakresie funkcji zabudowy na nieruchomościach sąsiednich. Podnosili m.in., że na sąsiednich nieruchomościach znajdują się domy jednorodzinne i budynek wielofunkcyjny będzie powodował zakłócenie spokoju. Ponadto zarzucono, że toczy się postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] i do czasu zakończenia tego postępowania nie powinny ani być projektowane, ani budowane na tych działkach żadne budynki.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja SKO z [...] listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na "niezrealizowaniu wytycznych Sądu określających konieczność wyjaśnienia i ustalenia wszystkich wymaganych warunków zabudowy". W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r. (II SA/Kr 1294/09), w wytycznych co do dalszego postępowania Sąd jednoznacznie nakazał wyjaśnienie i ustalenie wszystkich wymaganych warunków zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jak przyjął to organ odwoławczy.
Z kolei naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało polegać na określeniu wymaganych wskaźników zabudowy w oparciu o nieprawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną.
Sąd pierwszej instancji przeanalizował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną przed wydaniem decyzji z [...] maja 2009 r. oraz jej uzupełnienie opracowane przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2010 r. W związku z tym stwierdził następujące okoliczności.
Wykonując polecenie SKO uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz D. w piśmie z 8 października 2010 r. (karta 69 akt administracyjnych) podał, że przedkłada organowi odwoławczemu "uzupełnioną analizę", a do pisma dołączono dokument, który nazwano: "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej",
W dokumencie tym w celu obliczenia "średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki" podano numery 49 działek i dla każdej z nich wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wskaźniki wielkości terenu biologicznie czynnego, gdy tymczasem w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przed wydaniem decyzji z [...] maja 2009 r. (karta 38 akt administracyjnych) do obliczenia "średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki" podano numery 21 działek,
Do dokumentu tego dołączono kopię załącznika nr 2 do decyzji z [...] maja 2009 r. (karta 73 akt administracyjnych). Jest to załącznik graficzny, który sporządzono na mapie odpowiadającej treścią załącznikowi nr 2 z karty 44 akt administracyjnych, z tą jednakże różnicą, że na tym ostatnim załączniku zaznaczono wyłącznie obszar planowanej inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy, a nie granice obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego zaznaczone zostały bowiem na załączniku nr 1 do decyzji z [...] maja 2009 r.
W dokumencie graficznym znajdującym się na karcie 73 akt administracyjnych zaznaczono granice pewnego obszaru, ale dokument ten nie zawiera wzmianki, że zaznaczone na nim koło stanowi obszar analizowany. Nadto, obszar ten różni się od obszaru analizowanego przedstawionego na karcie 43 akt administracyjnych, gdyż na przykład nie obejmuje, widocznej na mapie z karty 43 akt administracyjnych, ulicy [...].
W uzupełnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ujęto na przykład działkę nr [...], odnośnie do której wpisano wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wskaźniki wielkości terenu biologicznie czynnego odpowiednio 23% i 40%, mimo że, jak wynika z karty 73 akt administracyjnych, obszar analizowany nie obejmuje zabudowanej części tej działki.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że na karcie 38 akt administracyjnych znajduje się kopia dokumentu zatytułowanego "Analiza obszaru do decyzji znak: [...]", składającego się z jednej strony i zawierającego dane liczbowe w formie tabel oraz jedynie w punktach 4 i 5, lakoniczny tekst. Dalej stwierdził, że jeżeli uznać ten dokument za analizę urbanistyczno-architektoniczną w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie posiada on części graficznej. Załączniki graficzne posiada bowiem wyłącznie sama decyzja z dnia [...] maja 2009 r.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w analizie znajdującej się na karcie 38 akt administracyjnych do wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizy przyjęto 9 domów położonych przy ul. [...] i 13 domów przy ul. [...], łącznie 22 nieruchomości, zaś do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy przyjęto 19 domów położonych przy ul. [...], 5 domów z ul. [...] i 4 domy z ul. [...], łącznie 28 nieruchomości. W związku z tym zauważył, że wymagane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametry obliczono w oparciu o niektóre tylko działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Zaznaczył przy tym, że z czytelniejszej mapy będącej częścią analizy uzupełniającej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się o wiele więcej działek.
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z [...] maja 2009 r. (karta 43 akt administracyjnych) zaznaczona jest skala opracowania 1:500, a na mapie dołączonej do analizy uzupełniającej skala 1:1000. Jednakże porównanie tych dokumentów – zdaniem Sądu pierwszej instancji - prowadzi do wniosku, że mapa z karty 43 akt administracyjnych ma mniejszą skalę niż 1:500. Następnie stwierdził, że zbyt mała skala tej mapy powodowała, że dokonane na niej zapiski były nieczytelne, a dokonanie na jej podstawie weryfikacji danych podanych w analizie z karty 38 akt administracyjnych nie było możliwe.
Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że załącznik nr 2 do decyzji z [...] maja 2009 r. został sporządzony na kopii mapy, która została przyjęta do zasobu w 1977 r. i dopiero z mapy załączonej do analizy uzupełniającej (karta 73 akt administracyjnych) wynika, że nie była ona aktualna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na mapie stanowiącej część analizy uzupełniającej (karta 73 akt administracyjnych) obrysy budynków na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] naniesiono bowiem ręcznie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jest to nowa okoliczność, której SKO nie zauważyło.
Dalej stwierdził, że z dokumentu tego wynika, że stan zabudowy na działkach sąsiednich uwidoczniony na mapie będącej podstawą ustaleń decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2009 r. oraz decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2009 r., jak również poddany ocenie Sądu w wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r. (II SA/Kr 1294/09) nie odzwierciedlał stanu rzeczywistego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana stanu faktycznego sprawy powoduje zaś, że sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r. Oczywiste jest bowiem, jak wskazał, że w sytuacji, gdy kontrolowana uprzednio przez sąd administracyjny decyzja opierała się na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która nie uwzględniała aktualnego stanu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym, po ujawnieniu tej okoliczności, ocena sądu, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie administracyjne nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być już aktualna. Zmiana ta powoduje bowiem, że wszystkie wskaźniki parametrów zabudowy określone w decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2009 r. muszą być ustalone na nowo.
Z tej samej przyczyny – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie może pozostać aktualna ocena Sądu odnosząca się do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji na poziomie 7,92 m, a kalenicy na poziomie 12,5 m, skoro ocena ta była dokonana na podstawie nieprawidłowych danych przyjętych za podstawę obliczenia tego parametru. Zaznaczył przy tym, że Sąd w uprzednio wydanym wyroku nie wypowiedział się co do prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i obowiązującej linii zabudowy oraz że z uwagi na zmianę okoliczności sprawy i konieczność sporządzenia nowej analizy ocena tej kwestii w niniejszej sprawie jest zbędna.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sporządzić nową analizę urbanistyczno-architektonicznej i wyznaczyć obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na aktualnej mapie, uwzględniającej wszystkie istniejące budynki w obszarze analizowanym. Sąd pierwszej instancji polecił też, aby organy administracji miały na uwadze, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, ale to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że wyrażona uprzednio ocena Sądu, zawarta w kolejno następujących po sobie zdaniach "organ l instancji wyznaczając obszar analizowany nie jest obowiązany do określenia jego powierzchni", "w przedmiotowej sprawie front działki wynosi 25 m, a wyznaczony obszar analizowany, jak wynika z mapy, jest nieznacznie większy niż trzykrotna szerokość terenu objętego wnioskiem", "takie ustalenie obszaru jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia", odnosiła się jedynie do wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego. Dlatego uznał, że jest uprawniony do wyrażenia następującej oceny prawnej: "W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimekokreśla, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z koleito przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru."
Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro - stosownie do treści § 9 powołanego rozporządzenia - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to sama analiza powinna składać się z części tekstowej, zawierającej obszerniejszą wypowiedź o treści wynikającej z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
To wszystko, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przesądza o naruszeniu przez organy administracji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezrealizowanie wytycznych sądu określających konieczność wyjaśnienia i ustalenia wszystkich wymaganych warunków zabudowy, art. 7 i art. 77 kpa w związku z § 3 ust.1 § 5 ust.1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wyznaczenie wymaganych wskaźników zabudowy w oparciu o nieprawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli A. P. oraz E. B.-P. Jako podstawy kasacyjne przytoczyli naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucili błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym przyjęciu, iż wymagane wskaźniki zabudowy zostały ustalone na podstawie nieprawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Z kolei przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania zarzucili naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu się przez Sąd pierwszej instancji do wiążącej go oceny prawnej na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych.
Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie zarzutu naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby w wyroku z 28 czerwca 2010 r. Sąd nakazał wyjaśnienie i ustalenie wszystkich warunków zabudowy. Wskazano, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2010 r. stwierdził, że organ administracji powinien albo zmienić decyzję organu pierwszej instancji dostosowując wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej do wskazanych w analizie średnich wielkości albo w trybie art. 136 k.p.a. zwrócić się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie analizy w tym zakresie i w zależności od wyniku uzupełnienia wydać decyzję. Wskazano, że co prawda w ostatnim akapicie uzasadnienia wyroku z 28 czerwca 2010 r. zawarto zalecenie, aby organy administracji wyjaśniły i ustaliły wszystkie wymagane warunki zabudowy, lecz z dalszej części uzasadnienia, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, bezsprzecznie wynika, że Sąd miał na myśli jedynie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej.
Zwrócono też uwagę, że w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2010 r. nie nakazano dokonać ustaleń dotyczących linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy też geometrii dachu.
Uzasadniając skargę kasacyjną odnośnie do pozostałych jej zarzutów wskazano, że korespondują one z poprzednim zarzutem. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została prawidłowo uzupełniona w zakresie wynikającym z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 28 czerwca 2010 r. Podniesiono, że w uzupełnieniu analizy wskazano dlaczego przywołano kilka działek nieuwzględnionych w pierwszej analizie oraz wyjaśniono dlaczego ustalono inne niż średnie wskaźniki. Między innymi, jak zaznaczono, powołano się na fakt, że przedsięwzięcie dotyczyć ma nowej architektury, estetycznej, zwartej i funkcjonalnej. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną istnieje podstawa do określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej innych niż średnie i uzupełnienie analizy szczegółowo to wyjaśnia. W końcu zdaniem wnoszących skargę kasacyjną organy administracji prawidłowo określiły obszar analizowany i wyznaczyły go na kopii właściwej mapy.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy jej zarzut, mający istotny wpływ na ocenę pozostałych, dotyczy naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2010 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1294/09. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych, ta ocena prawna nie jest wiążąca.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że dopiero uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą organy administracji wykonały zgodnie z poleceniem zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 28 czerwca 2010 r., stanowiło podstawę do przyjęcia, iż pierwotna analiza została sporządzona z istotnymi uchybieniami. Przede wszystkim celnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że dopiero uzupełnienie analizy wykazało, iż pierwotna analiza została sporządzona na nieaktualnej mapie, na której nie uwzględniono wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Już to powoduje, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2010 r. przestała wiązać. Skoro bowiem okazało się, że w obszarze analizowanym jest więcej zabudowanych działek niż przyjęto to sporządzając pierwotną analizę, konieczne było ustalenie wszystkich warunków zabudowy z uwzględnieniem także tych działek i znajdujących się na nich budynków, których dotychczas nie uwzględniano.
Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, dopiero uzupełnienie analizy wywołało wątpliwości co do zastosowania przy pierwotnej analizie mapy o prawidłowej skali, przewidzianej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Okoliczności, które dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wywołują wątpliwość czy wskazana na mapach skala odpowiada rzeczywistej skali. To zaś powoduje, że nie można skontrolować czy mapy te zostały sporządzone w skali przewidzianej w powołanym przepisie.
Te ustalenia powodują, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej przez wnoszących skargę kasacyjną inwestycji musi być przeprowadzona jeszcze raz z uwzględnieniem wskazanych nowych okoliczności. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone na podstawie nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie są trafne. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone na podstawie nieprawidłowej analizy, gdyż zostały ustalone na podstawie analizy, która wymagała powtórzenia po to, aby przede wszystkim został uwzględniony aktualny stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.