Uzasadnienie
II OSK 656/07
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r. sygn. akt. VII SA/Wa 631/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...].
Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzja z dnia [...], Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazująca B. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] w L. z funkcji zakładu produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczego stała się ostateczna. Wniesiono na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 21 października 2004 roku, sygn. akt II SA/Kr 702/04 oddalił wniosek B. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Ponieważ obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...] nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie to utrzymał w mocy organ II instancji. Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II Kr 270/05 odmówił wstrzymania wykonania tego postanowienia, zaś skarżąca B. P. wniosła na to postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Równocześnie B. P. złożyła wniosek do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie egzekucji do czasu zakończenia wyrokiem postępowania przed sądem administracyjnym.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na zastosowanie tego przepisu, a zwłaszcza przesłanką taką nie jest zaskarżenie przez B. P. do NSA postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. P. podnosząc, iż jest wdową z trójką dzieci, a jedynym źródłem jej utrzymania jest prowadzona działalność gospodarcza, która przynosi niewielkie zyski. Prowadzenie zakładu jest dla niej oraz jej rodziny podstawowym źródłem utrzymania. Wykonanie decyzji spowodowałoby zaprzestanie produkcji i utratę pracy przez zatrudniane przez nią osoby. Stwierdziła także, że wszelkich czynności dopełniła za zgodą i wiedzą właściwego organu administracji czyli Wójta Gminy Z. Na prowadzenie działalności zaciągnęła kredyt inwestycyjny w kwocie [...] zł. Posiada też zaległości w spłatach faktur o łącznej wysokości [...] zł Okoliczności te świadczą jej zdaniem o zaistnieniu przesłanek z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto w sprawie tej toczy się postępowanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt SA/Kr 270/05.
Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielając stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji stwierdził ponadto, że nie mogą stanowić podstawy wstrzymania egzekucji trudności finansowe, jeśli zważyć, że trwają one od dłuższego czasu. Sama zasadność wydanego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie może mieć wpływu na możliwość wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożyła B. P. podnosząc, że ustną zgodę na zmianę przeznaczenia budynku wydał Wójt Gminy Z. Zdaniem skarżącej pracownik Urzędu Gminy odpowiedzialny za sprawy budowlane nie dopełnił swoich obowiązków i przerzucił odpowiedzialność na nią. Urząd Gminy zdaniem skarżącej wszystko zalegalizował, chociaż nie określił tego na piśmie. Pobierał jednak podatek od prowadzonej działalności gospodarczej co wiązało się ze zmianą sposobu użytkowania budynku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 t. j. ze zmianami) organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest uzależnione od oceny organu nadzoru. W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo, zdaniem Sądu oceniły, że skarżąca nie wykazała, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, który dawałby podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Nie może być podstawą do wstrzymania czynności egzekucyjnych okoliczność, iż decyzja zobowiązująca skarżącą do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu została zaskarżona do sądu administracyjnego. W związku z toczącym się postępowaniem sądowo - administracyjnym sąd rozpoznający sprawę może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), jeśli zachodzą wymienione w tym przepisie przesłanki. Zarzuty skarżącej, iż w istocie uzyskała ona zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Skarżąca podnosząc ten zarzut kwestionuje bowiem zasadność wydania decyzji nakazującej jej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Tego typu zarzuty mogą być podnoszone w skardze na tę decyzję. Taka skarga została przez skarżącą wniesiona i została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Ke 260/05 skargę tę oddalił. W postępowaniu dotyczącym zasadności odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych nie jest możliwe badanie prawidłowości tytułu wykonawczego. Nie mogą też stanowić podstawy do wstrzymania wykonania czynności egzekucyjnych podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż wykonanie egzekucji doprowadzi do likwidacji zakładu pracy stanowiącego jej źródło utrzymania. Są to normalne konsekwencje decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Okoliczności te mają charakter trwały i nic nie wskazuje na to, by zamiarem skarżącej była likwidacja zakładu w dającej się przewidzieć przyszłości. Wręcz przeciwnie argumentacja skarżącej wskazuje, iż działalność tę skarżąca chciałaby kontynuować. Uznanie tego typu argumentów za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadziłoby w istocie do trwałej niemożności wyegzekwowania nałożonego na skarżącą obowiązku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. P., zarzucając mu na zasadzie art. 174 p. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 61 § 2 p.p.s.a. przez jego błędne niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. przemawiające za uznaniem skargi. W konsekwencji wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie jak w żądaniu skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie egzekucji jest całkowicie nieuprawnione. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji dokonując oceny stanu faktycznego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie egzekucji jest konsekwencją decyzji administracyjnej. Sąd w ogóle nie poddał analizie czy wskutek wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia wspomnianej szkody, a także czy nie spowoduje to trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.
Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc domniemywać, korygować czy uściślać zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Dlatego też przepis art. 176 p.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Brak przytoczenia podstaw kasacyjnych rodzi natomiast skutek w postaci stwierdzenia jej niedopuszczalności i odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a.
Analizując treść skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą B. P. należy zwrócić w pierwszym rzędzie uwagę na wewnętrzną sprzeczność w obrębie przepisów mających stanowić podstawę kasacyjną. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje bowiem jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś konkretyzując tę podstawę strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. – czyli przepisów postępowania.
Stwierdzić należy także, że powyższe przepisy (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.) nie były w ogóle stosowane przy wydawaniu wyroku przez sąd administracyjny I instancji, a zatem zaskarżony wyrok przepisów tych naruszyć nie mógł. Co więcej istota unormowań zawartych w przepisach art. 61§ 2 i 3 p.p.s.a. jest taka, że umożliwiają one wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu administracyjnego w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego lecz dzieje się to w drodze postanowienia incydentalnego - do daty wydania przez ten sąd orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem I instancji. Z datą tą bowiem wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada (art. 61§5 p.p.s.a.). Zatem przywołane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogą z istoty swej być stosowane w orzeczeniu kończącym postępowanie przed sądem I instancji.
Jeśli w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji przywołano przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. to tylko dlatego, by wyjaśnić, że ewentualne wstrzymanie czynności egzekucyjnych mogłoby zostać spowodowane wydaniem przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie ze skargi na decyzję zobowiązującą skarżącą do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Powyższe wady w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie i muszą być uznane za równoznaczne z brakiem podstaw kasacyjnych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 178 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.