Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 657/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 717/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Oddział Regionalny we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny – oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.z.p. – ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. (zwanego dalej: Inwestorem) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny, przewidzianej do realizacji przy ul. Ż., na działce nr 19, AM - 14, obręb Grabiszyn.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Wrocławia podniósł, że Inwestor w dniu 31 października 2011 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji i w ocenie organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazywał, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, pomimo że w trakcie postępowania Inwestor starał się ostatecznie dowodzić, że przedmiotowy budynek przy ul. Ż. we Wrocławiu został wybudowany w 1966 r. jako budynek mieszkalno-usługowy i jego przeznaczenie – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – nigdy nie zostało zmienione. Organ I instancji przywołał treść art. 71 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Dodał, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), internaty zalicza się do budynków zamieszkania zbiorowego, a nie do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zauważył, że warunki bezpieczeństwa pożarowego dla budynków mieszkalnych nie są identyczne jak dla budynków zamieszkania zbiorowego, istnieją też różnice w warunkach zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, dotyczących poszczególnych pomieszczeń (dział III, rozdział 7 ww. rozporządzenia). Organ I instancji wskazał, że ustalono między innymi, że pomieszczenia kuchenne w mieszkaniach powyżej jednopokojowego powinny mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym; określono minimalne szerokości, w świetle ścian, dla poszczególnych pomieszczeń oraz minimalną powierzchnię co najmniej jednego pokoju.

Podkreślił, że chociaż wcześniej formalnie budynek nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia, aby obecnie mógł zacząć funkcjonować jako mieszkalny wielorodzinny musi być przystosowany do aktualnie obowiązujących warunków techniczno-budowlanych, co w konsekwencji powoduje, iż zamierzenie inwestycyjne musi być poprzedzone ustaleniem warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania. Organ I instancji podniósł, że wniosek Inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – od ul. Ż. oraz ul. I.; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (nie przewiduje się zmian w zapotrzebowaniu na media); teren oznaczony w ewidencji gruntów symbolem: "B" (tereny mieszkaniowe) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Dodał, że aktualnie teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Organ podkreślił, że w związku z powyższym zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem Inwestora obszar analizowany po 84 m w każdą stronę od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, z poszerzeniem tego obszaru w taki sposób, żeby zamknąć go ulicami: G. od południowego zachodu, J. od wschodu, S. od północy oraz K. od północnego zachodu. Dodał, że z uwagi na zakres planowanej inwestycji organ odstąpił od analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ I instancji wskazał, że w związku z brakiem powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów odnośnie określania ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji – wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego (0,8 na 1 lokal mieszkalny) ustalono w oparciu o zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia" (uchwała Nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. ze zmianą przyjętą uchwałą Nr L/1467/10 z dnia 20 maja 2010 r.), podkreślając, że jest to praktyką aprobowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ I instancji, odnosząc się do pisma Inwestora z dnia 16 stycznia 2012 r. (w którym wskazuje on tereny, na których planuje realizację miejsc postojowych związanych z planowaną inwestycją), podkreślił, że zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w decyzji ustalono jedynie wymaganą ilość miejsc parkingowych, a sposób ich realizacji regulują odrębne przepisy techniczno-budowlane i będzie on przedmiotem ustaleń na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że przywołana przez Inwestora ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.), rozróżnia pojęcia "lokal mieszkalny" i "kwatera internatowa" (art. 1a pkt 1 i pkt 8). Lokal mieszkalny to samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (...), zaś kwatera internatowa to wprawdzie też lokal mieszkalny, ale pełniący funkcję internatu. Organ zauważył, że rozróżnienie występuje też w art. 21 ww. ustawy z 22 czerwca 1995 r., określającym przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego jako jedną z form prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, zaś przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej – jako inną formę realizacji tego prawa.

Odwołanie od tej decyzji wniósł (działając w imieniu Inwestora) Skarb Państwa -Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Oddział Regionalny we Wrocławiu (zwana dalej: stroną skarżącą). Strona skarżąca zakwestionowała zawarte w pkt 2 lit d decyzji ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, dotyczące wymaganej minimalnej ilości miejsc parkingowych, które organ ustalił na 0,8 na 1 lokal mieszkalny. Strona skarżąca podniosła, że nie ma możliwości wykonania takich miejsc na terenie planowanej inwestycji. Dodała, że w związku z przywróceniem pierwotnej funkcji budynku objętego wnioskiem Inwestora – z zamieszkania zbiorowego (internatu) na mieszkalny wielorodzinny – zmniejszy się ilość pojazdów obsługujących budynek, gdyż w miejsce aktualnej liczby 195 kwater internatowych powstanie 95 lokali mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie wszystkie (określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione i całe postępowania przeprowadzone przez organ I instancji oraz decyzja je kończąca są prawidłowe. Kolegium, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niemożności sprostania wymogowi zapewnienia na terenie planowanej inwestycji wskazanej w decyzji ilości miejsc parkingowych, przypomniało, że decyzja o warunkach zabudowy określa uwarunkowania, po spełnieniu których możliwa jest realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i pozwala inwestorowi już na początku procesu budowlanego poznać istotne okoliczności prawne i faktyczne, determinujące podjęcie przez niego końcowej decyzji o realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dodało, że warunki takie zawiera – na mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – między innymi art. 54 pkt 2 lit c cyt. ustawy.

Stosownie do tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy winna określać warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a o wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych stanowi również w § 2 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (....). Kolegium zaznaczyło, że określenie tego rodzaju wymagań jest szczególnie istotne ze względu na powszechnie znany deficyt miejsc parkingowych w centrum miasta, na co zwraca także uwagę w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu. Podkreśliło, że brak ustanowienia odpowiednich wymagań w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych na terenie objętym wnioskiem inwestora oznaczałoby w praktyce dalsze pogorszenie istniejącej sytuacji i w rezultacie czyniło fikcyjnym spełnienie warunku zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium – ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych na 0,8 miejsca na 1 lokal mieszkalny nie jest wymaganiem wygórowanym.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości tej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie, a następnie utrzymanie w mocy, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo tego, że nie nastąpiła i nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn, ponieważ od czasu wybudowania budynek niezmiennie spełnia funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3. b) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, iż nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn;
4. c) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż budynek położony we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn w wybudowany w roku 1966 i wtedy też oddany do użytku powinien spełniać aktualne wymogi techniczne, w szczególności ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
5. d) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i oparcie decyzji, a konkretnie nałożenie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia", które nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego;
6. 2) przepisów prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności:
7. a) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a. (t. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez naruszenie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej, uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
8. b) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie nakazowi, nałożonemu ustawą na organ administracji - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
9. c) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy w chwili obecnej nastąpi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z powodu zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych;
10. d) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez organy administracji I i II instancji przy dokonywaniu ustaleń w niniejszej sprawie i ustalenie, że obecnie budynek jest nieużytkowany, w przeszłości nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania z mieszkalnego na internatowy, ustalenie że w chwili obecnej nastąpi zmiana sposobu użytkowania, z powodu zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych;
11. e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutu (w przeszłości nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania z mieszkalnego na internatowy) nie zawartych w odwołaniu;
12. 3) sprzeczność istotnych ustaleń organów administracji obu instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie:
13. a) nieprawdziwe jest stwierdzenie, że obecnie budynek jest nieużytkowany;
14. b) nieprawdziwe jest stwierdzenie, że w przeszłości nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na internatowy;
15. c) nieprawdziwe i nie poparte żadnymi dowodami jest stwierdzenie, że w chwili obecnej nastąpi zmiana sposobu użytkowania, z powodu zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych.

Strona skarżąca dodała, że z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd przyznał rację organom I oraz II instancji i w niniejszej sprawie zasadnym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. Ż. (na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn), to strona skarżąca podnosząc, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji narusza art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., wniosła o ich uchylenie w całości.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany ze środków Ministerstwa Obrony Narodowej w 1966 r. jako budynek mieszkalno-usługowy, do dnia dzisiejszego jest on wykorzystywany jako mieszkalny oraz usługowy i w dalszym ciągu budynek będzie wykorzystywany w ten sposób. Dodała, że z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek ten jest "budynkiem mieszkalnym z funkcją usługową na parterze". Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w latach osiemdziesiątych poprzedniego wieku, a więc w czasie gdy lokale znajdujące się w budynku zaczęły być przydzielane jako kwatery internatowe, jak i przepisami późniejszymi, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nigdy nie nastąpiła. Podniosła, że zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, a strona skarżąca wskazuje, że nie posiada wiedzy na temat tego, aby kiedykolwiek w przeszłości wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, wobec czego nieprawdziwy jest wniosek, że budynek zmienił sposób użytkowania.

Odnosząc się do argumentów, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ budynek służył jako internat, strona skarżąca wskazała, że organ I instancji błędnie potraktował jako tożsame pojęcia internatu w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i kwatery internatowej w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i zupełnie pominął definicję legalną pojęcia internat znajdując się w art. 2 ust. 1a pkt 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (...), która stanowi, że internat to budynek lub zespół pomieszczeń mieszkalnych stanowiących organizacyjną całość, przeznaczoną do zakwaterowania żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska. Dodała, że istota rozróżnienia kwatery internatowej od innych kwater jest tylko i wyłącznie taka, że kwatera internatowa służy zaspokojeniu potrzeb tylko żołnierza, natomiast inne kwatery służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i żołnierza i członków jego rodziny.

Strona skarżąca zauważyła, że wobec powyższego, zgodnie z zasadami ustalonymi w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (...) internatem może być zarówno budynek zamieszkania zbiorowego, jak i budynek mieszkalny wielorodzinny. Podkreśliła, że okoliczność, iż lokale mieszkalne znajdujące się w budynku położonym we Wrocławiu przy ul. Ż. były przydzielane osobom uprawnionym jako kwatery internatowe nie ma żadnego wpływu na sposób użytkowania budynku, który był i jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Strona skarżąca podniosła, że ustalenia w tym zakresie, mimo odwołania, nie zostały zweryfikowane przez organ II instancji.

Powołując się na zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. strona skarżąca wskazała, że zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) poddane reglamentacji prawa budowlanego zachodzą wówczas, gdy powodują skutki określone w tym prawie i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) nie ocenia się pod kątem zmiany przeznaczenia pomieszczenia, lecz pod kątem możliwości zaistnienia ujemnych zmian warunków ważnych dla bezpieczeństwa życia lub pracy korzystających z obiektu (jego części). Strona skarżąca zarzuciła, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a ustalenia te nie znajdują żadnego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i są oparte jedynie na przekonaniu, że jeśli budynek służył jako kwatery internatowe, to nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem strony skarżącej takie ustalenia wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu empiryczne stwierdzenie tych faktów i ich oparcie na odpowiednich ekspertyzach technicznych, wykonanych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Dodała, że tymczasem organy nie wskazały nawet jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotno- i higienicznosanitarne ulegną zmianie, oraz że ewentualna zmiana warunków będzie miała ujemne skutki dla bezpieczeństwa życia lub pracy korzystających z obiektu. Strona skarżąca podniosła, że nie można każdego poczynania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jej wykorzystywania, traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, a więc kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 u.p.z.p.. Dodała, że chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego: pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu. W ocenie strony skarżącej z powyższego wynika, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości dlatego postępowanie wszczęte na wniosek [...] należało umorzyć.

Dodała, że nieprawidłowe jest oparcie decyzji, a konkretnie nałożenie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia", które nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, bowiem studium jest aktem planowania przestrzennego i w systemie planistycznym zaliczane jest do aktów planowania ogólnego, jednak nie jest aktem prawa miejscowego i ma jedynie charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, obowiązującego w systemie organów gminy, winien wiązać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i służyć koordynacji ustaleń tych planów. Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja w części określającej wymogi co do miejsc parkingowych narusza art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz. Budynek położony we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn w 1966 r. został zbudowany i oddany do użytku zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa i według strony skarżącej nie można w chwili obecnej nałożyć na jego właściciela czy też inwestora obowiązków zapewnienia miejsc parkingowych.

Strona skarżąca wskazała, że obiekt budowlany znajduje się w centrum miasta i nieruchomość na której jest położona nie pozwala na wygospodarowanie dodatkowych miejsc parkingowych. Dodała, że inwestycja nie pogorszy warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ponieważ znacznie zmniejszy się liczba uprawnionych do korzystania z budynku, którzy będę posiadali samochody.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko organu II instancji uzasadnione w zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że Inwestor pismem z dnia 24 października 2011 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdzie jednoznacznie scharakteryzował planowane zamierzenie inwestycyjne jako "zmiana sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny". Inwestor nigdy tego wniosku nie wycofał, a zatem zasadnie organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie w celu ustalenia czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.

Z treści powyższego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Sąd przypomniał też, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części- zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane- rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest zatem warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że planowany przez Inwestora we wniosku sposób użytkowania budynku położonego przy ul. Ż. (na działce nr 1, AM - 14, obręb Grabiszyn) będzie stanowił zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, nie było więc konieczności powoływania w sprawie biegłych, co zarzucono w skardze. Mając na uwadze, że wniosek Inwestora został złożony prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, a projektowana inwestycja okazała się zgodna z ww. przepisami, organ I instancji obowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Podstawą przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy obowiązujące w chwili jej wydania, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd uznał za bezzasadny w tej sytuacji zarzut strony skarżącej, że przy wydaniu decyzji organy naruszyły art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z niej zasady nie działania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy budynek wybudowany w 1966r. i wtedy też oddany do użytku powinien spełniać aktualne wymogi techniczne, w szczególności ustalone ww. rozporządzeniu.

Za nietrafne uznał również twierdzenie strony skarżącej, że budynek położony przy ul. Ż., wybudowany jako budynek mieszkalno-usługowy, przez cały okres swojego funkcjonowania wykorzystywany był zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny oraz usługowy i dlatego aktualnie nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy, a w szczególności okoliczności przedstawiane przez samą stronę skarżącą, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, iż przedmiotowy budynek w rzeczywistości pełnił (bez wątpienia z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów), inną funkcję (internatową, hotelową) niż wskazywana- funkcja mieszkalna wielorodzinna. Podkreślił, że już choćby sam fakt, iż ze 195 kwater internatowych istniejących aktualnie w budynku powstanie 95 lokali mieszkalnych, świadczy o tym, że w sposób istotny wewnętrzna struktura budynku zostanie zmieniona, co w konsekwencji niewątpliwe wpłynie również na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają inne warunki techniczne jakie muszą spełnić budynki mieszkalne wielorodzinne w przeciwieństwie do budynków zamieszkania zbiorowego (do których to rozporządzenie zalicza m.in. internat - § 3 pkt 5), np. cały rozdział 7 działu III ww. rozporządzenia poświęcony jest szczególnym wymaganiom dotyczącym mieszkań w budynkach wielorodzinnych, również poszczególne uregulowania w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego są odmienne w zależności od tego, których budynków dotyczą.

Zdaniem Sądu organ I instancji w sposób należyty określił krąg stron postępowania wyznaczając wokół działki objętej wnioskiem właściwy obszar analizowany. Zasadne -z uwagi na zakres planowanej inwestycji- było również odstąpienie przez organ od dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślił, iż sama decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tej inwestycji zawiera wszystkie niezbędne ustawowe elementy, w tym w ramach określania warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w pełni zasadne było określenie w decyzji przez organ I instancji wymaganej ilości miejsc parkingowych. Za chybiony uznał zarzut strony skarżącej, że nałożenie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych organ I instancji oparł na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia".

Sąd zaznaczył, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił jedynie, że wymaganą ilość miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji - z uwagi na brak odpowiednich uregulowań prawnych tej kwestii - określił w oparciu o zapisy ww. Studium. Organ ten powinien był również wskazać w decyzji konkretne przepisy regulujące nałożenie tego obowiązku, niemniej brak ten nie jest w ocenie Sądu uchybieniem mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Podkreślił bowiem, iż wymóg ten wynika z samej istoty tego rodzaju inwestycji i znajduje podstawę w przepisach m.in. w art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w precyzującym ten przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy czy w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie kryteriów określenia samej ilości takich miejsc postojowych rzeczywiście brak jest odpowiednich uregulowań prawnych. W tej sytuacji konieczne było ze strony organu I instancji dokonanie rozważań odnośnie potrzeb i technicznych możliwości realizacji takich miejsc postojowych na obszarze inwestycji. W tym celu uzasadnione było także informacyjne sięgnięcie przez organ m.in. do zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia". Zapisy studium nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji, natomiast dobrą praktyką organów gminy jest weryfikowanie zgodności wydawanych decyzji o warunkach zabudowy z treścią studium, daje to bowiem pewną gwarancję, że nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

W ocenie Sadu I instancji przyjęta przez organ I instancji w decyzji ilości miejsc parkingowych (0,8 miejsca na 1 lokal mieszkalny) jest w okolicznościach sprawy wielkością właściwą. Dodał, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż powstanie 95 lokali mieszkalnych w miejsce 195 kwater internatowych istniejących aktualnie w przedmiotowym budynku spowoduje zmniejszenie ilość pojazdów parkujących przy budynku. Doświadczenie życiowe wskazuje, że będzie wręcz przeciwnie, gdyż zmieni się struktura mieszkańców budynku (rodziny, stałe zamieszkanie).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Oddział Regionalny we Wrocławiu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. a) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], pomimo tego, że nie nastąpiła i nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn, ponieważ od czasu wybudowania budynek niezmiennie spełnia funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3. b) naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, iż nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn;
4. c) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż budynek położony we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn w 1966 r. i wtedy też oddany do użytku powinien spełniać aktualne wymogi techniczne, w szczególności ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.);
5. d) naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenie, że właściwe jest oparcie decyzji, a konkretnie nałożenie obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia".

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności strona skarżąca wskazała na niezgodność ze stanem faktycznym ustaleń, które były podstawą wydania wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r.

W ocenie strony skarżącej błędne jest ustalenie, że budynek mieszkalny położony we Wrocławiu przy ul. Ż. jest nieużytkowany, że w przeszłości nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na internatowy, a także nieprawdziwe i nie poparte żadnymi dowodami zgromadzonymi w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jest również stwierdzenie, że w chwili obecnej nastąpi zmiana sposobu użytkowania, z powodu zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotnych i higieniczno- sanitarnych. Konsekwencją powyższego jest błędne stwierdzenie, że w ostatnim czasie budynek mieszkalny położony we Wrocławiu przy ul. Ż. funkcjonował jako internat, a nie budynek mieszkalny. Strona skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowe jest także zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym warunki bezpieczeństwa pożarowego dla budynków mieszkalnych nie są identyczne jak dla budynków zamieszkania zbiorowego, a różnice występują także w warunkach zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, dotyczących poszczególnych pomieszczeń.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż budynek mieszkalny położony we Wrocławiu przy ul. Ż. został wybudowany ze środków MON w 1966 r. jako budynek mieszkalno-usługowy i jego przeznaczenie do dnia dzisiejszego nie zostało zmienione, jest wykorzystywany jako mieszkalny oraz usługowy i w dalszym ciągu budynek będzie wykorzystywany w ten sposób. Z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym z funkcją usługową na parterze i nadal będzie wykorzystywany w ten sposób.

Podkreślono, że zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w latach 80 poprzedniego wieku, a więc w czasie, gdy lokale znajdujące się w budynku zaczęły być przydzielane jako kwatery internatowe, jak i przepisami późniejszymi, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nigdy nie nastąpiła. Zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Skarżąca wskazała, że nie posiada wiedzy, aby kiedykolwiek w przeszłości wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, wobec czego nieprawdziwy jest wniosek, aby budynek zmienił sposób użytkowania.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi i instancji, że pominął podniesione przez skarżącego okoliczności, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ budynek służył jako internat, przy uwzględnieniu, że pojęcia internatu w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz kwatery internatowej w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie są tożsame. Zgodnie z definicją legalną pojęcia internat znajdującego się w art. 2 ust. la pkt 9 ustawy o zakwaterowaniu SZRP internat to budynek lub zespół pomieszczeń mieszkalnych stanowiących organizacyjną całość, przeznaczoną do zakwaterowania żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska. Istota rozróżnienia kwatery internatowej od innych kwater jest tylko i wyłącznie taka, że kwatera internatowa służy zaspokojeniu potrzeb tylko żołnierza, natomiast inne kwatery służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i żołnierza i członków jego rodziny.

Wobec powyższego, zgodnie z zasadami ustalonymi w ustawie o zakwaterowaniu SZRP internatem może być zarówno budynek zamieszkania zbiorowego, jak i budynek mieszkalny wielorodzinny. Okoliczność, że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku położonym we Wrocławiu przy ul. Ż. były przydzielane osobom uprawnionym jako kwatery internatowe, nie ma w ocknie strony skarżącej żadnego wpływu na sposób użytkowania budynku, który był i jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, iż nastąpiła i nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn, wskazano, że zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) poddane reglamentacji prawa budowlanego zachodzą wówczas, gdy powodują skutki określone w tym prawie. Zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) nie ocenia się pod kątem zmiany przeznaczenia pomieszczenia, lecz pod kątem możliwości zaistnienia ujemnych zmian warunków ważnych dla bezpieczeństwa życia lub pracy korzystających z obiektu (jego części). Błędne jest zatem ustalenie, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Ustalenia te nie znajdują żadnego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i są oparte jedynie na przekonaniu, że jeśli budynek służył jako kwatery internatowe, to nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. skarżąca zwróciła uwagę, że w sytuacji, w której zmiana miałaby polegać na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu empiryczne stwierdzenie tych faktów i ich oparcie na odpowiednich ekspertyzach technicznych, wykonanych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Tymczasem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ani organ I instancji, ani organ II instancji, nie wskazał jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz zdrowotno- i higieniczno-sanitarne ulegną zmianie, oraz że ewentualna zmiana warunków będzie miała ujemna dla bezpieczeństwa życia lub pracy korzystających z obiektu.

Mając na uwadze to, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. Ż. we Wrocławiu, ponieważ obiekt budowlany był i nadal będzie użytkowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, zdaniem strony skarżącej postępowanie wszczęte na wniosek [...] należało umorzyć.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że Sąd I instancji przyznał, że zapisy studium nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji, jednak zdaniem Sądu dobrą praktyką organów gminy jest weryfikowanie zgodności wydawanych decyzji o warunkach zabudowy z treścią studium. Takie stwierdzenie Sądu strona oceniła jako wewnętrznie sprzeczne, skutkiem czego wyrok Sądu aprobuje naruszanie przez organy administracji zasady, że ich decyzji mogą być wydawane tylko w oparciu o przepisy prawa. Nie można bowiem jednocześnie twierdzić, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia" nie stanowi przepisów prawa, a jednocześnie wymagać od adresatów decyzji spełnienia norm w nim zawartych.

Uzasadniając zarzut, iż decyzje organu I i II instancji w części określającej wymogi co do miejsc parkingowych naruszają art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, strona podniosła, że budynek został zbudowany w 1966 r. i oddany do użytku zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można zatem w chwili obecnej nałożyć na jego właściciela czy też inwestora obowiązków zapewnienia miejsc parkingowych. Obiekt budowlany znajduje się w centrum miasta i nieruchomość, na której jest położona, nie pozwala na wygospodarowanie dodatkowych miejsc parkingowych. Wskazano również, że inwestycja nie pogorszy warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ponieważ znacznie zmniejszy się liczba uprawnionych do korzystania z budynku, którzy będę samochody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z uwagi na zarzut zamieszczony w pkt 1a skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji – pomimo tego, że nie nastąpiła i nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku położonego we Wrocławiu przy ul. Ż., na działce nr 1, AM-14, obręb Grabiszyn. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną od czasu wybudowania budynek niezmiennie spełnia funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Przypomnieć warto, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć należy, że już wykładnia literalna art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, iż podstawową przesłanką warunkującą rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, a jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym – również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, nie ustala się warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli planowany sposób użytkowania obiektu w istocie nie zmieni poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, w związku z tym dla oceny zarzutów w zakresie prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku. Wynika z niego, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1966 r. ze środków MON. W znajdującym się w aktach sprawy wypisie z kartoteki gruntów widnieje wpis dotyczący funkcji budynku jako budynek mieszkalny z funkcją usługową na parterze. Okolicznością niekwestionowaną w trakcie postępowania jest fakt, iż budynek został przekazany w 1986 r. Wojskowemu Klubowi Sportowemu "[...]" i decyzją woskowych organów kwaterunkowych został przeznaczony na potrzeby internatowe. Po przejęciu go przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w 1996 r. nadal był wykorzystywany jako internat oraz hotel z miejscami internatowymi. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na wniosek [...] sp. z o.o. w Warszawie z dnia 24 października 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego we Wrocławia przy ul. Ż., działka nr 1, AM 14, obręb Grabiszyn, dla inwestycji obejmującej dla zmianę sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny.

Niespornym jest, że obecnie w budynku istnieje 95 lokali – wykorzystywanych dotąd jako kwatery internatowe (190 miejsc internatowych). Jak wynika zaś z treści wniosku, po zmianie sposobu użytkowania powstanie 95 lokali mieszkalnych.

Sąd I instancji uznał, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na to, planowany przez Inwestora we wniosku z dnia 24 października 2011 r. sposób użytkowania budynku położonego przy ul. Ż. we Wrocławiu będzie stanowił zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego z budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, błędnie zastosował przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., uznając ustalony w sprawie stan faktyczny za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje bowiem, że przedmiotowy budynek pełnił nieprzerwanie funkcję mieszkaniową – budynek mieszkalny wielorodzinny. Dla powyższej oceny istotne znaczenie ma szczególny charakter podmiotu, we władaniu którego pozostawał budynek, tj. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, oraz związane z tym zasady, na jakich podmiot ten wykorzystywał przekazane mu mienie. Istotnie budynek był wykorzystywany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową jako internat, niemniej z faktu tego nie można automatycznie wyprowadzać wniosku, iż przeznaczeniem obiektu była funkcja zamieszkania zbiorowego.

Należy zwrócić uwagę, że budynek służył jako internat, ale dla wyjaśnienia tego pojęcia należy posłużyć się definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1a pkt 9 ww. ustawy internat oznacza budynek lub zespół pomieszczeń mieszkalnych stanowiących organizacyjną całość, przeznaczoną do zakwaterowania żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska. Ustawa zawiera także definicję kwatery, czyli lokalu mieszkalnego przeznaczonego do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujętego w wykazie kwater (art. 2 ust. 1a pkt 2) oraz kwatery internatowej, przez którą należy rozumieć lokal mieszkalny pełniący funkcję internatu, przeznaczony do zamieszkiwania przez żołnierza lub większą liczbę żołnierzy zawodowych lub pracowników cywilnych wojska (art. 2 ust. 1a pkt 8).

Przy ocenie funkcji budynku przy ul. Ż. we Wrocławiu nie można zatem poprzestać na definicji zawartej w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którą przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Mając bowiem na uwadze przytoczone wyżej definicje zawarte w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić trzeba, że ustawa ta nie zawiera wymogu, by kwatery internatowe były zlokalizowane wyłącznie w budynkach zamieszkania zbiorowego (internatach).

Zgodnie z zasadami w niej ustanowionymi nie jest wykluczona możliwość, że kwatery internatowe będą znajdować się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, czy też że internatem – w rozumieniu przepisów tej ustaw – będzie budynek mieszkalny wielorodzinny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że budynek przy ul. Ż. we Wrocławiu od początku pełnił funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z funkcją usługową – na parterze). Do dokonania przeciwnej oceny – iż obiekt ten był budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie może skłaniać jedynie fakt, iż lokale mieszkalne znajdujące się w budynku były przydzielane osobom uprawnionym jako kwatery internatowe. Okoliczność ta bowiem nie zmieniła sposobu użytkowania budynku, który był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że z wniosku z dnia 24 października 2011 r. nie wynika, by Inwestor planował zmiany w substancji lokalowej budynku. W opracowaniu zawierającym charakterystykę zabudowy wskazano, że obecnie budynek składa się z 95 kwater internatowych (190 miejsc internatowych), po zmianie sposobu użytkowania powstanie 95 lokali mieszkalnych.

Nie zmieni się zatem ilość lokali. Ponadto o funkcji budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego decydują – znajdujące potwierdzenie w zebranym materialne dowodowym – cechy charakterystyczne znajdujących się w nim lokali, takie jak rozkład pomieszczeń w lokalu, powierzchnia użytkowa, wydzielenie w każdym lokalu kuchni i łazienki wyposażonych w niezbędne instalacje. Cechy te decydują, że budynek należy zakwalifikować jako budynek mieszkalny wielorodzinny i jest to pierwotna funkcja budynku, która nie uległa zmianie. Możliwość wykorzystywania znajdujących się nim lokali jako kwater internatowych w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. jest okolicznością, która nie wpływa na zmianę tej oceny.

Powyższe ustalenia determinują możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest ustalenie warunków zabudowy dla ściśle określonej inwestycji, m.in. dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, wobec złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym scharakteryzowano planowane zamierzenie inwestycyjne jako "zmiana sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny" oraz niewycofania tego wniosku w trakcie postępowania, że organ zasadnie przeprowadził stosowne postępowanie w celu ustalenia, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodzić też należy się ze stwierdzeniem, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Sąd pominął jednak, że podstawową, najbardziej oczywistą przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 59 ust. 1 ustawy, jest stwierdzenie zmiany planowanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do poprzedniego sposobu. Nie można bowiem twierdzić, że organ jest bezwzględnie związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym znaczeniu, że zwolniony jest od weryfikacji, czy istnieje przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu rzeczywiście stanowi zmianę w stosunku do poprzedniego (obecnego) sposobu użytkowania.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 59 ust. 1 u.p.z.p., uznając, że ma on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji, gdy dyspozycja tego przepisu nie odpowiada ustalonym w sprawie okolicznościom faktycznym. W związku z powyższym zarzut zamieszczony w pkt 1a skargi kasacyjnej jest w pełni uzasadniony. Z tego też względu – z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego – 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska zaskarżonej decyzji, że istniały podstawy do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy brak było uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. Ż. we Wrocławiu z funkcji budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wskazane naruszenie miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej. W szczególności rozważenia wymagać będzie kwestia, czy w ramach prowadzonego postępowania, istnieją jakiekolwiek podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku z dnia 24 października 2011 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te – w łącznej wysokości 1227 zł – składają się:

1. – wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł,
2. – wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł,
3. – opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
4. – opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, zgłoszonego w terminie siedmiu dni od ogłoszenia orzeczenia, w wysokości 100 zł,
5. – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za udział w postępowaniu przez sądem administracyjnym w pierwszej instancji w wysokości 240 zł, które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.),
6. – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za udział w postępowaniu przez sądem administracyjnym w drugiej instancji w wysokości 120 zł, które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia.