Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2221/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem,
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddaną kontroli decyzją dnia z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) nr [...]z [...] czerwca 2016 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) nakazał skarżącej doprowadzenie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu wentylacyjnego na parterze do pomieszczenia kotłowni w zewnętrznej ścianie tego budynku usytuowanej przy granicy działki nr ewid. [...].
Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska skarżącej wyjaśnił, że w art. 103 ust. 2 p.b. ustawodawca zawarł dyspozycję, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się art. 48 p.b. Do takich obiektów stosuje się natomiast przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.). Postępowanie w tej sprawie nie było prowadzone na podstawie i w trybie art. 48 p.b.., ale w trybie art. 51 p.b.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny nie budził wątpliwości co do tego, że wentylacja grawitacyjna w budynku skarżącej jest wyprowadzona ponad dach jej budynku, otwory wentylacyjne na piętrze budynku zostały zamurowane, natomiast otwór wentylacyjny na parterze do pomieszczenia kotłowni w zewnętrznej ścianie tego budynki usytuowanej przy granicy działki nr ewid. [...] został zaślepiony jedynie od wewnątrz płytą kartonowo - gipsową.
Zgodnie z § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. z 2019 r., poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.) wszelkie otwory w ścianach oddzielenia pożarowego powinny być obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego, zaś budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (§ 272 ust. 3 r.w.t.).
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił, że z projektu budowlanego budynku przy ul. [...] w [...] nie wynika, aby projektant przewidział (a organ zatwierdził) wyprowadzenie przewodów wentylacyjnych w sposób inny, niż w ścianach pionów kominowych, z ich wyprowadzeniem ponad dach budynku w celu zapewnienia grawitacyjnej wentylacji. W szczególności projekt nie wykazuje umieszczenia otworów wentylacyjnych w ścianach budynku w ostrej granicy z działką nr ewid. [...]. Nie wynika to także z decyzji zezwalającej na wykonanie instalacji gazowej, ani z projektu tejże instalacji - z których natomiast wynika, że wentylacja ma być grawitacyjna i wyprowadzona ponad dach budynku. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika jakoby jakiekolwiek organy administracji publicznej potwierdzały fakt zgodności otworów wentylacyjnych w ścianach budynku w ostrej granicy z działką nr ewid. [...].
Przeciwnie, z dokumentów, na które skarżąca powołuje się na s. 4 skargi, wprost wynika, że takich otworów nie było. Zdjęcia otworu wentylacyjnego znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają wniosek, że tak wykonane otwory nie powstały w czasie budowy obiektu, ale później. Wyraźnie bowiem widać, że zostały one wykonane w już istniejącej ścianie budynku, niedbale i bez żadnej dodatkowej obróbki.
W skardze kasacyjnej M.B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, wskutek podzielenia zapatrywań WINB, iż otwór wentylacyjny w zewnętrznej ścianie budynku przy ul. [...] w [...] stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji uznanie za zasadne decyzji organu II instancji nakazującej M.B. zamurowanie tegoż otworu, podczas gdy: sporny otwór wentylacji został wykonany przy wznoszeniu budynku, wobec późniejszego przyjęcia budynku do użytkowania (zaświadczenie Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. stwierdzającego zgodność załączonych planów inwentaryzacyjnych ze stanem istniejącym w terenie), tym samym nie może być uznany za samowolę budowlaną;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonanie spornego otworu wentylacji nawiewnej miało miejsce po wybudowaniu budynku, podczas gdy organ II instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń, zaś Sąd I instancji powyższe stwierdzenie oparł o znajdujące się w aktach spawy zdjęcie otworu wentylacji, bez opinii biegłego w tym zakresie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy WINB nie dokonał oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia tegoż otworu do stanu zgodnego z prawem;
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu wyjaśniła, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1978 r., protokołu nr [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie uzgodnienia dokumentacji projektowej obiektu: przyłącze gazu, wybudowała na działce nr ew. [...] przy ul. [...] budynek mieszkalny. Wskazany budynek został następnie przyjęty do użytkowania, czego dowodem jest zaświadczenie Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. stwierdzającego zgodność załączonych planów inwentaryzacyjnych ze stanem istniejącym w terenie, także opinia nr [...] Spółdzielni Usług Kominiarskich Wydziału [...]. Przywołane powyżej dokumenty potwierdzają, iż do wybudowania spornego otworu wentylacyjnego doszło przy wznoszeniu budynku (1978 - 1980), w tym stanie budynek został zgłoszony do użytkowania, a następnie dokonano jego odbioru, bez zgłoszenia zastrzeżeń w spornym zakresie.
Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zdjęcia otworu wentylacyjnego, znajdujące się w aktach sprawy, nie mogą świadczyć o wybudowaniu otworu w późniejszej dacie, niż budowa budynku, bowiem o powyższym nie może przesądzać ich niedbałość wykonania, bez żadnej dodatkowej obróbki, skoro tylko w tym zakresie organy administracji obu instancji (wbrew wnioskom skarżącej) nie poczyniły żadnych ustaleń, w szczególności nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego, który ustalenie Sądu I instancji w tym zakresie by potwierdził.
Nałożony decyzją organu II instancji nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu wentylacji w ścianie zewnętrze budynku został wydany bez dokonania oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia tegoż otworu do stanu zgodnego z prawem. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Organ II instancji nie ustalił i nie wyjaśnił, czy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. należało bowiem wyjaśnić, czy wykonany otwór wentylacji może istnieć w ścianie budynku, po jego dostosowaniu do obowiązujących przepisów wykonawczych do prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy powołane w skardze kasacyjnej regulują podstawy rozpoznania skargi (jej oddalenia - art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a.).
Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sąd administracyjny oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie skarżącej kasacyjnie naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych powyżej przepisów polegać miało na zaakceptowaniu błędnego stanowiska WINB, iż sporny otwór wentylacji nie został wykonany przy wznoszeniu budynku i w konsekwencji, że do wykonania spornego otworu wentylacji nawiewnej doszło po wybudowaniu budynku, a także poprzez niedokonanie oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia tegoż otworu do stanu zgodnego z prawem.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego pozwalał na przyjęcie, że sporny otwór wentylacyjny zrealizowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanym. Z protokołu nr [...] z kontroli z [...] lipca 2019 r., wynika, że w zewnętrznej ścianie budynku usytuowanej przy granicy działki nr ewid. [...] znajdują się otwory wentylacyjne. Otwór wentylacyjny na parterze do pomieszczenia kotłowni nie został zamurowany od zewnątrz, natomiast od wewnątrz pomieszczenia kotłowni został zaślepiony płytą Gips-Karton. Prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie przewidziano wyprowadzenia przewodów wentylacyjnych w sposób inny, niż w ścianach pionów kominowych, z ich wyprowadzeniem ponad dach budynku w celu zapewnienia grawitacyjnej wentylacji. Z projektu tego nie wynika, aby otwory wentylacyjne znajdować się miały w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...] z obrębu [...].
Sąd I instancji trafnie zauważył ponadto, że z decyzji zezwalającej na wykonanie instalacji gazowej, wynika, że wentylacja ma być grawitacyjna i wyprowadzona ponad dach budynku. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, z żadnego z przedstawionych przez nią dokumentów nie wynika, aby sporny otwór wentylacyjny został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie, aby Sąd I instancji nie dostrzegł, iż WINB nie dokonał oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia spornego otworu do stanu zgodnego z prawem. Relacjonując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji powołał stanowisko WINB, iż jedyną możliwością doprowadzenia budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem jest nakazanie zamurowanie samowolnie wykonanego otworu wentylacyjnego w zewnętrznej ścianie na parterze tego budynku usytuowanej przy granicy działki nr ewid. [...]. Ocena ta znajduje uzasadnienie w treści § 272 ust. 3 i § 232 ust. 1 r.w.t. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien bowiem mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, a ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Zasadnie zatem WINB uznał, iż jedyną możliwością doprowadzenia budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie spornego otworu wentylacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.