Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 658/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1265/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. Z. i Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na D. i Z. Z. obowiązek rozbiórki części tarasu na podmurówce z bloczków betonowych wraz ze schodami, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie budowy budynku letniskowego na działce nr [...] w T. ustalono, że inwestor wykonał budynek letniskowy niezgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym. Elementy zabudowy zostały wykonane także na działce nr [...] obr. [...], stanowiącej współwłasność Gminy [...] oraz D. i Z. Z., chociaż projekt budowlany swoim zakresem nie obejmował ww. działki.

Po wstrzymaniu robót budowlanych, których inwestorami byli skarżący, został na nich nałożony obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót. Po analizie przestawionego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy budynku letniskowego organ stwierdził, że inwestorzy wykonali na działce nr [...]: taras na podmurówce z bloczków betonowych wraz ze schodami, chodnik z kostki brukowej przed tarasem, ogrodzenie z siatki z cokolikiem betonowym, murki z bloczków betonowych o wysokości 25 cm na fundamencie 20 cm, kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej. Taras dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [...] wykonany został w części na działce nr [...]. Po wszczęciu odrębnego postępowania odnośnie do działki nr [...], PINB stwierdził, że wykonane roboty budowlane na działce nr [...] polegające na budowie części tarasu stanowią roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Przeprowadzona przez organ analiza potwierdziła, że na działce nr [...] nie jest możliwa zabudowa z uwagi na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr VIII/49/07 Rady Gminy [...] z dnia 6 września 2007r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 148, poz. 1933) o całkowitym zakazie zabudowy przedmiotowej działki. Organ ustalił, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan także zawierał zakaz wznoszenia obiektów budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki części tarasu wraz ze schodami usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], pozostawiając na działce nr [...] część tarasu przyległego do budynku w kształcie trapezu o szer. podstaw 1,50 m od strony elewacji południowo-zachodniej i 2 m od strony elewacji północno-wschodniej.

W wyniku rozpoznania skargi skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. II SA/Ol 1383/15 ww. decyzję WINB z dnia [...] października 2015 r. uchylił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowane było jedynie nieprawidłowym określeniem przez organ odwoławczy nałożonego na skarżących obowiązku. Skoro bowiem decyzja z dnia [...] października 2015 r. dotyczyła rozbiórki części tarasu zlokalizowanego na działce nr [...], to obowiązek powinien określać wprost co ma zostać na niej rozebrane, a nie co ma pozostać na działce nr [...]. Nakaz rozbiórki powinien szczegółowo wymieniać elementy obiektu budowlanego podlegające rozbiórce, tak aby przy ewentualnej egzekucji obowiązku nie było żadnych wątpliwości co do tego, co ma dokładnie zostać rozebrane. Poza tym uchybieniem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki części tarasu na działce nr [...] z przylegającymi do niego schodkami.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], WINB uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki części tarasu o wymiarach 2,97 m x 2,47 m x 7,79 m (zgodnie z rysunkiem nr 1 zamieszczonym w treści decyzji) wraz ze schodami, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że taras został wybudowany w latach 2006-2007, natomiast budynek letniskowy ze względu na postępowanie naprawcze na dzień rozpatrywania odwołania nie został oddany do użytkowania. Ze względu na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legalizacja części tarasu znajdującego się na działce nr [...] nie jest możliwa. Organ odwoławczy sprecyzował w decyzji przedmiot rozbiórki i wskazał, że część tarasu znajdująca się na działce nr [...] przeznaczona do rozbiórki ma kształt trapezu prostokątnego o wymiarach: 2,97 m x 2,47 m x 7,79 m. Wymiary te nie uwzględniają schodów prowadzących na taras, których rozbiórkę w całości również nakazano.

Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oboje skarżący.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1265/16, oddalającego tę skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że działania organów podejmowane w poddanej jego kontroli sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1383/15. Wytyczne przedstawione we wskazanym wyroku były jasne i precyzyjne i stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., Sąd za przesądzone uznał ustalenie, iż skarżący na działce nr [...] wykonali roboty budowlane bez wiedzy i zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, który wydał im pozwolenie wyłącznie na zabudowę działki nr [...]. Zabudowując jednocześnie część działki sąsiedniej (działka nr [...]) tarasem ze schodkami skarżący w sposób istotny odstąpili od udzielonego im pozwolenia na budowę. Zmiana zakresu zagospodarowania terenu stanowi istotne odstępstwo, które wymaga legalizacji. O popełnionej samowoli przekonuje fakt działania skarżących bez zgody współwłaściciela i sprzecznie z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2003 r.

W oparciu o powyższe ustalenia, w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał za właściwe i zgodne z prawem postępowanie organu I instancji, który do odrębnego postępowania wyłączył zakres robót, co do których zachodziła konieczność zastosowania nakazu rozbiórki z uwagi na brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, mimo wszczęcia postępowania naprawczego już po zakończeniu zabudowy spornej działki w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż ma on zastosowanie zarówno do robót będących w toku, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 i 4, jak i robót już ukończonych na zasadzie art. 51 ust. 4 i ust. 7 tej ustawy. W obu przypadkach organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do prowadzenia postępowania naprawczego i jego zakończenia wydaniem decyzji.

Sąd za wiążące uznał ponadto stwierdzenie w powyższym wyroku, że kwestionowane roboty budowlane, polegające na wybudowaniu na części działki nr [...] tarasu i czterech prowadzących do niego schodków, wykonane zostały w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. w ramach jednej inwestycji budowy budynku letniskowego. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia przedmiotowego tarasu potwierdzają, że cały taras (w tym również na działce nr [...]) wykonany został z desek ułożonych na bloczkach betonowych, a więc wznosi się nad poziom terenu, ściśle przylega do bryły budynku letniskowego, został obudowany murkiem, tworząc w istocie zwartą z nim konstrukcję. Wejście na taras od strony budynku umożliwiają oszklone drzwi, zaś zejście z niego umożliwiają cztery schodki konstrukcji drewnianej. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, bez względu na to, czy został on trwale połączony z budynkiem, czy nie. Zdaniem Sądu, sporny obiekt bez wątpienia stanowi obiekt, na którego budowę wymagane było pozwolenie i nie jest, jak twierdzą skarżący, obiektem małej architektury.

Sąd przypomniał ponadto, że w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. Sąd stwierdził również, że działka nr [...] stanowiła w momencie jej zabudowy przez skarżących teren zieleni naturalnej - istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jezior. Ówcześnie obowiązujący plan miejscowy z 2003 r. dopuszczał możliwość grodzenia tego terenu, ale bez możliwości wznoszenia obiektów budowlanych. Użyte przez lokalnego prawodawcę wyrażenie "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" nie mogło być interpretowane w oderwaniu od podstawowego przeznaczenia terenu, obejmującego zieleń naturalną w pasie ochronnym jeziora, jak i rozumienia pojęcia obiektów budowlanych, które jest bardzo szerokie i nie ogranicza się tylko do obiektów kubaturowych. W odniesieniu do zawartego w planie miejscowym opisu tego terenu oraz wyszczególnionych w nim dopuszczonych sposobów jego zagospodarowania poprzez urządzenie plaży czy realizację pomostu wnioskować należy, że intencją lokalnego prawodawcy było zakazanie jakiejkolwiek zabudowy tego terenu, oprócz wyraźnie dopuszczonej.

Zapis "zakaz wznoszenia" powinien być odczytywany jako zakaz sytuowania jakichkolwiek obiektów budowlanych. Takie rozumienie przeznaczenia działki nr [...] potwierdził organ wykonawczy Gminy [...], będącej współwłaścicielem przedmiotowej działki.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wystąpili do Gminy [...] o zgodę na wykonanie przedmiotowych robót oraz podkreślił, że skarżący nabyli od Gminy [...] jedynie udział w działce nr [...] na prawie współwłasności w celu zapewnienia dojścia i dojazdu do ich działki nr [...], bez wyodrębnienia tego udziału. Nie dysponowali więc wyłącznym prawem do konkretnej części tej działki. Jeżeli zatem skarżący byli współwłaścicielami jedynie udziału we współwłasności, nie mogli działać bez zgody Gminy [...]. Za taką zgodę nie można uznać, jak twierdzą skarżący, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania jest podstawowym aktem prawa miejscowego, który w sposób zasadniczy określa kształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Ustalenia miejscowego planu są wiążące dla właścicieli, czy też użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w jego obrębie. Plan taki wiąże też gminy oraz organy państwa we właściwości których są one uprawnione do wypowiadania się w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu do jego ewentualnego zainwestowania.

Sąd wskazał ponadto, iż w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. zostało przesądzone, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, którego zakończenie musiało uwzględniać przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r., wprowadzającego kategoryczny zakaz zabudowy spornej działki. Uchylenie poprzedniej decyzji organu II instancji spowodowane było jedynie nieprawidłowym określeniem przez organ odwoławczy nałożonego na skarżących obowiązku - organ powinien określić to, co ma zostać rozebrane na działce [...], a nie to co ma pozostać na sąsiedniej działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził następnie, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że ze względu na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007r. niemożliwa jest legalizacja części tarasu znajdującego się na działce nr [...]. Wydanie nakazu rozbiórki części tarasu było jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych przez skarżących robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy sprecyzował w decyzji przedmiot rozbiórki wskazując, że część tarasu znajdująca się na działce nr [...] przeznaczona do rozbiórki ma kształt trapezu prostokątnego o wymiarach: 2,97 m x 2,47 m x 7,79 m. Wymiary te nie uwzględniają schodów prowadzących na taras, które również w całości zostały przeznaczone do rozbiórki. Wskazane powyżej wymiary zostały ustalone zgodnie z przedstawionym przez skarżących w toku postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku letniskowego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego 5 grudnia 2013 r. Na karcie 85 ww. projektu wskazano dokładne parametry całości tarasu wraz ze schodami.

Na marginesie Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, stosownie do treści umowy zawartej przez skarżących z Wójtem Gminy [...] w formie aktu notarialnego z dnia 17 marca 2008r., mocą której skarżący stali się współwłaścicielami działki nr [...], nie mogli oni realizować prawa do jej zabudowy samodzielnie bez zgody Gminy [...]. Ustaleniu temu nie przeczy brzmienie § 4 tej umowy, w którym przewidziano m.in., że skarżący będą korzystać jedynie z części działki. Dokonany w taki sposób podział quo ad usum, nie prowadzi do zniesienia współwłasności i nie daje współwłaścicielom prawa do samodzielnego zarządzania rzeczą wspólną, tym bardziej gdy chodzi o czynności przekraczające zwykły zarząd, do których należy zabudowa wspólnej nieruchomości.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., która część tarasu podlega rozbiórce. Dodatkowo w decyzji został zamieszczony rysunek, na którym zaznaczono elementy obiektu budowlanego podlegające rozbiórce.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ ponownych oględzin nieruchomości w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a zatem przeprowadzenie ponownych oględzin nie mogłoby doprowadzić do podważenia przyjętych ustaleń. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący nie wskazali dokładnie zakresu, w jakim organy administracji naruszyły obowiązek poinformowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz jakie podjęliby oni działania, gdyby o okolicznościach tych dowiedzieli się we właściwym czasie. W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., zasady zaufania z art. 8 k.p.a., decyzja nie została również wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Z. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie:

1. I. prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych,
3. 2) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarżący mimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mieli prawa zabudowy tej nieruchomości obiektami małej architektury,
4. 3) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na błędnym zakwalifikowaniu ogrodzenia, obrzeży rabatowych i alejki ogrodowej do urządzeń technicznych, związanych z budynkiem rekreacyjnym, podczas gdy stanowią one obiekt małej architektury,
5. 4) art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zwrot "wznoszenie obiektów" w każdej sytuacji jest tożsamy z budową obiektu,
6. 5) art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że obiekty małej architektury i ogrodzenia nie wymagają pozwolenia na budowę,
7. 6) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zakwestionowanie prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący posiadają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
8. II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
9. 1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a polegające na błędnym uznaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r.,
10. 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszenia przez organy obu instancji obowiązku ponownego przeprowadzenia oględzin, aby ustalić właściwy stan faktyczny w sprawie, zweryfikować przedmiot postępowania i zastosować właściwą procedurę z art. 48 - 49, art. 49b lub art. 50-51 ustawy Prawo budowlane,
11. 3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaniedbania przez organy obu instancji obowiązku informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dodatkowego dowodu w sprawie, tj. projektu podziału działki nr [...] do korzystania, sporządzonego przez uprawnionego geodetę na zlecenie Gminy [...], z którego wynika, że inwestorzy mieli korzystać z terenu oznaczonego jako działka [...] o pow. 416 m2, a Gmina [...] z pozostałej części nieruchomości, oznaczonej na projekcie jako działka [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., niedostrzeżenie naruszenia przez organy obu instancji obowiązku ponownego przeprowadzenia oględzin, aby ustalić właściwy stan faktyczny w sprawie, zweryfikować przedmiot postępowania i zastosować właściwą procedurę z art. 48 - 49, art. 49b lub art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz poprzez uchybienie obowiązkowi informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do pierwszej z zaznaczonych kwestii – niewyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy i brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, co zdaniem strony wymagało ponownego przeprowadzenia oględzin – zauważyć trzeba, formułując zarzuty kasacyjne skarżący nie dostrzega, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego działały w warunkach związania na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. II SA/Ol 1383/15, w którym przyjęto, że w odniesieniu do wykonanych przez skarżącego na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, polegających na wykonaniu zabudowy części tej działki tarasem ze schodkami, co do których w ww. wyroku Sąd potwierdził brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem organy zasadnie zastosowały tryb legalizacji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Jedynym powodem uwzględnienia wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. było stwierdzone przez Sąd wadliwe określenie przez organ odwoławczy nałożonego na skarżących obowiązku rozbiórkowego, który powinien szczegółowo wymieniać elementy obiektu budowlanego podlegające rozbiórce.

Artykuł 153 p.p.s.a. stanowi wyraz obowiązywania zasady związania organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tej sprawie przez sąd. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, aczkolwiek przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy decyzji administracyjnej podejmowanej w toku ponownego rozpoznania sprawy, to jednak zakreśla w sposób wiążący dla organu normatywny zakres przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Wpływ ten wykazuje przy tym charakter pośredni, ponieważ ocena prawna formułowana jest w istocie w uzasadnieniu konkretnego orzeczenia kasacyjnego sądu administracyjnego, do którego przepis art. 153 p.p.s.a. znajdować będzie zastosowanie (P. Kledzik [w:] Kryzys prawa administracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego pod red. D.R. Kijowskiego, J. Radwanowicz - Wanczewskiej, P.J. Suwaj i M. Wincenciaka, LEX 2012).

Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu wyłączone jest m.in. w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, co w rozważanym przypadku nie miało miejsca. Zważywszy, że podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji w dniu 8 grudnia 2016 r. stanowiło oparcie się na wiążącym stanowisku tego Sądu wyrażonym we wcześniejszym wyroku w tej sprawie (wyrok z 28 stycznia 2016 r., II SA/Ol 1383/15), iż przedmiot w sprawie samowoli budowlanej skarżących został właściwie zidentyfikowany, podważanie tego stanowiska na obecnym etapie postępowania w drodze zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. jest nieskuteczne. Na mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej.

Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dopuszczone przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie w oparciu o jej akta. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby uzasadniony wtedy, gdyby Sąd nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Uwzględnienie skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego organy uchybiły obowiązkowi informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego łączy się w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z koniecznością stwierdzenia, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia art. 9 k.p.a. skarżący upatruje w braku zażądania od inwestorów złożenia dokumentów lub oświadczeń na potwierdzenie prawa inwestorów do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Zarzut ten odnosi do zatem kwestii, która w postępowaniu przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. bezpośrednio poprzedzającym wydanie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie była badana i rozstrzygana, bowiem i ten element stanu faktycznego sprawy objęty był ustaleniem organów dokonanym na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzji z [...] października 2015 r., następnie wiążąco zaaprobowanym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., a w konsekwencji – pozostającym poza sporem w dacie wydania przez ten organ decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Ustalenie to sprowadzało się do przesądzenia w wyroku z 28 stycznia 2016 r., że przesłankę do wszczęcia postępowania naprawczego stanowiło m.in. oczywiste popełnienie przez inwestorów na działce nr [...] samowoli budowlanej, powzięte w oparciu o prawidłowo oceniony przez organy materiał dowody, obejmujący m.in. akt notarialny oraz wyjaśnienia skarżących. W tych warunkach, ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji podstaw do ponownego rozważenia kwestii odnoszącej się do sporu właścicielskiego dotyczącego działki nr [...].

Nieuwzględnienie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należało w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 3 pkt 6 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 Prawa budowlanego okazały się chybione. Ponownie ma to związek z tym, że dotykają one wyłącznie kwestii, co do których Sąd I instancji oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. związani byli prawomocną oceną sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że to, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiadał sytuacji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. w związku z uznaniem, że inwestorzy nie dysponowali wyłącznym prawem do konkretnej części działki nr [...], wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do wykonania, jak podnosili skarżący, obiektu małej architektury, zaś zapis planu miejscowego "zakaz wznoszenia" powinien być odczytywany jako zakaz sytuowania jakichkolwiek obiektów budowlanych.

Podkreślić należy, że przyjęcie w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnięcia, które w odniesieniu do ww. wskazanych kwestii spornych wydane zostało w oparciu regułę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., w celu skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji dotyczącego zastosowania wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego wymagało skierowania przeciwko zaskarżonemu wyrokowi w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wykazania przez skarżącego, iż w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, który zakreśla w sposób wiążący dla organu administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy normatywny zakres przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Podstawy skargi kasacyjnej Z. Z. zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawierają, co także przekładać się musi na ocenę, że stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do zastosowanie w tej sprawie reżimu prawnego legalizacji obiektu budowlanego i kwalifikacji tego obiektu, przyjętego w odniesieniu do sytuacji, w której organ działał związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu, skarżący nie zdołał skutecznie podważyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tego rodzaju zarzuty, co obecnie kierowane przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, skarżący powinien zgłosić w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym wyroku z 28 stycznia 2016 r., gdyż tylko w ten sposób mógł próbować poważyć przyjętą przez organy nadzoru budowlanego ocenę dotyczącą kwalifikacji robót budowlanych oraz trybu ich legalizacji.

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pozostający w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia art. 4 Prawa budowlanego, również nie zasługuje na uwzględnienie.

Względy powyżej wskazane w odniesieniu do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniały niedopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu przed tym Sądem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu w postaci projektu podziału działki nr [...], po pierwsze dlatego, że dla zewnętrznych stosunków prawnych dotyczących nieruchomości stanowiącej współwłasność inwestorów, w tym skarżącego, i Gminy [...], dowód ten nie ma istotnego znaczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2016 r., II OSK 1057/16, wydany w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., II SA/Ol 1384/15 w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych), a po wtóre, co bardziej istotne – w okolicznościach tej sprawy dowód ten nie może być uznany za służący wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie, skoro przeprowadzony miałby być na okoliczność przyjętą w zaskarżonym wyroku wiążąco na mocy art. 153 p.p.s.a.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zakwalifikowanie ogrodzenia, obrzeży rabatowych i alejki ogrodowej do urządzeń technicznych związanych z budynkiem rekreacyjnym, a nie do obiektów małej architektury. Ma to związek z tym, że obiekty wskazane przez autora skargi kasacyjnej przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie były, a – co jest wiadome Sądowi z urzędu – stanowiły przedmiot procesowo odrębnego postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej wskazanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2016 r., II OSK 1057/16. Objęcie podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej tego zarzutu, tożsamego z zarzutem podniesionym w sprawie II OSK 1057/16, na gruncie tej sprawy nie może być więc potraktowane inaczej, niż jako wyraz niedbałego sporządzenia środka odwoławczego przez jej autorkę.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że o ile jest zrozumiałe, iż wniesienie skargi kasacyjnej wiązać się musi z dokonaniem krytycznej oceny wyroku Sądu I instancji, o tyle podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1374/18, iż ocena ta nie sięga jednak tak dalece, by aprobować te sformułowania zamieszczone przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej, które postrzegać należy jako wykroczenie poza dopuszczalny sposób przeprowadzenia analizy błędów popełnionych w wyroku przez sąd administracyjny na potrzeby jego kontroli instancyjnej. Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej przykładem takiego sformułowania jest polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji o związaniu oceną prawną przy użyciu argumentacji o "przelewaniu [przez Sąd] z pustego w próżne", czy też zarzucanie sędziemu, który sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, braku elementarnych kwalifikacji, gdyż do tego w istocie zamierza zarzut "nieznajomości podstawowych pojęć z zakresu prawa budowlanego" oraz "braku podstawowej logiki w rozumowaniu, polegającej na sugerowaniu możliwości ogrodzenia terenu bez wybudowania ogrodzenia bez wyjaśnienia, w jaki sposób można tego dokonać" (str. 4 skargi kasacyjnej).

Taki sposób prowadzenia polemiki z wyrokiem Sądu I instancji szczególnie razi w sytuacji, gdy formułując zarzut niewłaściwego zapoznania się przez Sąd z aktami sprawy i wydania zbyt pobieżnego rozstrzygnięcia (s. 5 skargi kasacyjnej) w podstawach kasacyjnych ich autorka za niezasadne uznała wskazać art. 153 p.p.s.a., zaś w uzasadnieniu odnosi się wielokrotnie do nieadekwatnego stanu faktycznego sprawy, krytykę Sądu I instancji przeprowadzając nie w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nakazu rozbiórki, lecz obiektów nieobjętych zaskarżoną decyzją - murków ozdobnych, chodniczka, ogrodzenia (s. 6, 7 i 8 skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.