Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 29 listopada 2018r., sygn. akt IV SA/Po 726/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 119, w zw. z art. 121 § 2 i 4, art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) postanowił: 1. nałożyć na J.M., grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z [...] października 2017 r. (dotyczącego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wielorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., w gminie S.) wzywając do uiszczenia powyższej kwoty grzywny w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r. na wskazany rachunek bankowy;
- 2. ustalić opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł, zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.;
- 3. wezwać J.M. do wykonania, w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r., obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Orzekł przy tym, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymał powyższe postanowienie PINB w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek, w stosunku do którego wystawiono ww. tytuł wykonawczy, określony w ostatecznej decyzji administracyjnej, pozostaje bezspornie niewykonany, a jego egzekucja jest dopuszczalna. Ponadto PINB zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanej i prawidłowo określił wysokość nałożonej grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Decyzja PINB w K. nr [...] z dnia [...] października 2015r. o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących instalacji kanalizacji sanitarnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w m. P. (dz. nr [...]), gm. S., poprzez wykonanie robót budowlanych szczegółowo określonych w tej decyzji, stała się ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wystawienie przeciwko skarżącej tytułu wykonawczego nr [...] oraz kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że zobowiązane podmioty (tj. współwłaściciele wielorodzinnego budynku mieszkalnego) w terminie wskazanym w decyzji z [...] października 2015 r., nie wykonały ciążących na nich obowiązków.
Zdaniem Sądu, PINB prawidłowo w dniu [...] października 2017 r. tytuły wykonawcze skierował do wszystkich współwłaścicieli budynku. Tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2017 r. skierowany do skarżącej J.M. został jej skutecznie doręczony. Wadliwość kontrolowanego postępowania dotyczy natomiast oceny zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz wysokości nałożonej grzywny na skarżącą. Zdaniem Sądu organy administracji w tym zakresie nie wyjaśniły w pełni przesłanek, na których oparły swe rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w ogóle nie odniosły się - a w szczególności organ odwoławczy pomimo zarzutu podnoszonego w zażaleniu - czy w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę zakres i charakter obowiązku nałożonego na zobowiązane podmioty, koszt wykonania zastępczego nie jest znacznie niższy od łącznej sumy grzywien nałożonych na zobowiązane podmioty (wynoszących łącznie 35.000 zł).
Nie przesądzając tej kwestii Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy jedynie rutynowo stwierdziły, iż wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym od grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy kwestia ta nie jest jednoznaczna i w ogóle nie została oceniona przez organy. W kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie ustaliły i nie oceniły też, czy wszyscy zobowiązani ignorują wykonanie nałożonego na nich obowiązku. Nie ustaliły i nie oceniły również, czy istotnie zachodzi sytuacja, że to jeden z zobowiązanych uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku, a pozostali z nich go akceptują, a przynajmniej go nie utrudniają. Gdyby istotnie ustalono taki stan faktyczny, to organy powinny rozważyć, czy i w jaki sposób zobowiązana, która nie uniemożliwia wykonania obowiązków ma realną możliwość nakłonić do jego realizacji zobowiązanych sprzeciwiających się wykonaniu obowiązków.
W razie dojścia do wniosku, że skarżąca istotnie nie może tego uczynić z uwagi na brak współpracy innych podmiotów (którego obiektywnie nie jest w stanie przezwyciężyć) organy winny rozważyć kwestię miarkowania (zróżnicowania wysokości wymierzonych grzywien) pomiędzy podmiotami akceptującymi wykonanie nałożonego obowiązku, a podmiotami sprzeciwiającymi się jego realizacji.
Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej K.p.a.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a., która doprowadziła Sąd do bezpodstawnego przyjęcia, że zebrany i ustalony stan faktyczny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest niepełny, gdyż "Należy podkreślić, że PINB w K. zarówno jako organ nakładający obowiązek decyzją nr [...] z [...] października 2015 r., jak i jako organ egzekucyjny wymierzający kontrolowaną grzywnę w celu przymuszenia przez cały czas pozostaje wyspecjalizowanym organem nadzoru budowlanego. Posiada więc wiedzę i kompetencje, by choćby szacunkowo ocenić koszt realizacji obowiązku nałożonego przezeń decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. i na tej podstawie ocenić, czy koszt wykonania zastępczego nie byłby znacznie niższy od łącznej sumy wymierzonych grzywien. Gdyby zaistniała taka sytuacja należałoby rozważyć, czy wykonanie zastępcze nie byłoby jednak mniej dolegliwe od zastosowanych grzywien, względnie, czy ich wysokość nie jest nadmierna." (str. 20/21 uzasadnienia wyroku), podczas gdy koszty wykonania zastępczego nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 119 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. oraz zasady wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a.,
- 2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a., która doprowadziła Sąd do bezpodstawnego przyjęcia, że zebrany i ustalony stan faktyczny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niepełny, gdyż "W kontrolowanej sprawie organy, a w szczególności organ odwoławczy pomimo zarzutu w tym zakresie, w ogóle nie ustaliły i nie oceniły, czy wszyscy zobowiązani ignorują wykonanie nałożonego na nich obowiązku. Nie ustaliły i nie oceniły też, czy istotnie zachodzi sytuacja, że to jeden z zobowiązanych uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku, a pozostali z nich go akceptują. Gdyby istotnie ustalono taki stan faktyczny, to organy powinny rozważyć, czy i w jaki sposób zobowiązani akceptujący i chcący wykonać nałożony na nich obowiązek mają realną możliwość nakłonić do jego realizacji zobowiązanych sprzeciwiających się wykonaniu tego obowiązku. W razie dojścia do wniosku, że skarżąca istotnie chce wykonać ciążący na niej obowiązek, lecz nie może tego uczynić z uwagi na brak współpracy innych podmiotów (którego obiektywnie nie jest w stanie przezwyciężyć) organy winny rozważyć kwestię miarkowania (zróżnicowania wysokości wymierzonych grzywien) pomiędzy podmiotami akceptującymi wykonanie nałożonego obowiązku, a podmiotami sprzeciwiającymi się jego realizacji." (str. 24 uzasadnienia wyroku) podczas gdy brak zgodnego współdziałania przez współwłaścicieli w realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z [...] października 2017 r. nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a., zaś różnicowanie wysokości nakładanych grzywien w celu przymuszenia w zależności od zaangażowania współwłaściciela w realizację obowiązku nie wynika z art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a.;
- 3) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a., która doprowadziła Sąd do bezpodstawnego przyjęcia, że kontrolowane postanowienie w zakresie ustalenia wysokości grzywny celem przymuszenia jest niedostatecznie uzasadnione; "Jak wynika z treści art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Jednocześnie jednak wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości (str. 21 uzasadnienia wyroku);
- 4) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie przez Sąd, że zastosowanie wobec zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków zmierzających do prawidłowego utrzymania budynku wielorodzinnego nie było środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania obowiązku (precyzyjne określenie obowiązku zawarto w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z [...] października 2017 r.) i jednocześnie, że było najbardziej uciążliwe spośród dostępnych środków egzekucyjnych: "Dodatkowo Sąd orzekający wyraża pogląd, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach wysokość grzywny w celu przymuszenia należy także uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Skuteczność kary egzekucyjnej wynika także z jej dolegliwości. Dostateczna dolegliwość grzywny ma stanowić bodziec do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji, (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2015 r., sygn. II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Reasumując w ocenie Sądu organy administracji nie wyjaśniły w pełni, czy wymierzona grzywna w tym konkretnym przypadku jest środkiem bardziej dolegliwym od wykonania zastępczego, (...)" (str. 25 uzasadnienia wyroku).
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika J.M. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, nieobciążanie jej kosztami postępowania oraz zasądzenie nieopłaconych nawet w części kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).
Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i pomijają niektóre przepisy mające znaczenie dla sprawy. Nie obejmują w szczególności ani jednego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym tych określających reguły przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania w jej wyniku środków wobec stwierdzonych naruszeń prawa. Już choćby z tego powodu pełnomocnik w rozwinięciu większości zarzutów nieskutecznie kwestionuje prawidłowość tej kontroli. Poza tym nie sformułował on żadnego zarzutu materialnoprawnego, odniesionego do przepisów ustawy, zwłaszcza tych, w oparciu o które organ egzekucyjny wymierza zobowiązanemu grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przepisy te przywołał wyłącznie w ściśle określonym kontekście w ramach zarzutów procesowych.
Wyodrębnienie w skardze kasacyjnej pierwszych trzech tych zarzutów stanowi zresztą wynik przyjętej przez jej autora konwencji redakcyjnej, skoro podnoszą one naruszenie dokładnie tych samych przepisów, tyle że w różny sposób. Żaden z kolejnych zarzutów nie rozszerza granic skargi kasacyjnej, wobec czego wszystkie w istocie mogą być traktowane jako pewna całość, choć rozbudowana.
Pełnomocnik przywołał art. 107 § 3 K.p.a. w związku z przepisami zawierającymi odesłania, które uzasadniają jego zastosowanie w przypadku postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Sąd pierwszej instancji nie mógł jednak go naruszyć, gdyż wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego wskazane są w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ważniejsze jest jednak to, że w stosunkowo obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis ten został wspomniany tylko raz, w końcowym fragmencie poświęconym wskazaniom co do dalszego postępowania.
Sąd zobowiązał organy do poczynienia ustaleń faktycznych i do ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W całym wcześniejszym wywodzie skupił się jednak na tym pierwszym aspekcie i nie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności, iż z powodu wad uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można poznać stanowiska organu i dokonać jego oceny. Jego pogląd o nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy ma sens głębszy, łączący się z niedostateczną realizacją zasady prawdy obiektywnej wynikającej z powołanych przez niego art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (w związku z art. 18 ustawy). Przepisy te nie stały się jednak przedmiotem zarzutu kasacyjnego, w wyniku czego nie podważono stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a ściślej jego tezy, iż stan ten budzi wątpliwości i wymaga zbadania oraz oceny organu.
Pełnomocnik organu nie twierdzi wszak, że nastawienie skarżącej nie różni się od postawy innych zobowiązanych, w tym tego, iż jeden spośród nich uniemożliwia wykonanie obowiązku, nie zgadzając się na udostępnienie swojego lokalu. Nie dowodzi też, iż grzywna w konkretnych realiach rozpatrywanej sprawy może doprowadzić do wykonania obowiązku i stanowi przez to skuteczniejszy i mniej dolegliwy środek niż wykonanie zastępcze. Pełnomocnik odmawia tym wszystkim kwestiom znaczenia. To z kolei zmniejsza skuteczność polemiki, jakie przeprowadził ze stanowiskiem Sądu.
Polemika ta nie zawsze nawiązuje zresztą do poglądów Sądu, ponieważ nierzadko przypisuje im treść odmienną niż ta wypowiedziana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie zwalcza argumenty, których Sąd nie przywołał. Co więcej, sięga do podobnych racji co Sąd pierwszej instancji, np. powołuje się na to samo orzecznictwo.
Przykładem takiego nieporozumienia, kiedy pełnomocnik nie dostrzegł zbieżności swoich zapatrywań z kwestionowanym wywodem Sądu, jest zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. Sąd zaaprobował przecież, że organ przywołał przewidzianą w tym przepisie zasadę stosowania środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.
Jednoznacznie zarazem zgodził się, że środkiem takim w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego jest co do zasady grzywna w celu przymuszenia i że dopiero w razie jej nieskuteczności organ powinien zastosować wykonanie zastępcze (s. 19-20 uzasadnienia). W ten sposób wpisał się w utrwaloną linię orzeczniczą, którą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, reprezentowaną m.in. przez wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 92), z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 (Lex nr 2651025) i z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17 (Lex nr 2702169). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji nie przesądził ani że wykonanie zastępcze jest środkiem mniej uciążliwym niż grzywna, ani że powinno ono być w sprawie zastosowane, pozostawiając tę kwestię otwartą.
Słusznie wytknął natomiast organom, że z góry przyjęły, iż grzywna powinna znaleźć pierwszeństwo w każdym przypadku, i zastosowały tę regułę mechanicznie bez uwzględnienia realiów rozpatrywanej sprawy.
Tymczasem - co skądinąd przyznał pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej - w pewnych okolicznościach grzywna może okazać się mniej skuteczna niż wykonanie zastępcze. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że takie okoliczności w sprawie wystąpiły, ale zwrócił uwagę na fakty podniesione przez skarżącą jeszcze w zażaleniu, które jego zdaniem uzasadniają potrzebę rozważenia tego zagadnienia. Jeżeli bowiem współwłaściciele lokali rzeczywiście nie będą w stanie wykonać obowiązku ze względu na sprzeciw jednego z nich, to grzywna może okazać się nieskutecznym środkiem egzekucyjnym. Wówczas nie zostanie też zwrócona, co usprawiedliwia porównanie sumy orzeczonych grzywien z kosztami zarządzenia zastępczego. W przypadku gdyby suma ta była co najmniej zbliżona do wspomnianych kosztów, a zwłaszcza gdyby była wyższa, to wykonanie zastępcze byłoby nie tylko bardziej skutecznym, ale i mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym.
Niemniej Sąd pierwszej instancji nie wykluczył, że wynik tych ustaleń nie potwierdzi powyższych wątpliwości i zasadne będzie wymierzenie grzywny. Bynajmniej nie uznał przecież, że środek ten jest bezprawny, skoro wyraźnie skonstatował, iż zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy i spełnia przesłanki określone w jej art. 122 § 2 (s. 17 uzasadnienia). Nie kwestionuje też, że środek egzekucyjny powinien być nałożony na wszystkich zobowiązanych, w tym na skarżącą (s. 18 uzasadnienia). Trafnie wskazuje natomiast na potrzebę rozważenia miarkowania wysokości grzywny. Podkreślenia jednak wymaga, że kryterium tego miarkowania według Sądu wcale nie ma być sytuacja materialna zobowiązanych czy potrzeba dopasowania wysokości grzywny do ich możliwości majątkowych, co zarzuca pełnomocnik organu. Otóż Sąd jednoznacznie wyraził pogląd, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach wysokość grzywny powinna być uzależniona od tej sytuacji, gdyż skuteczność grzywny wynika z jej dolegliwości (s. 25 uzasadnienia).
Opowiedział się zatem za wymierzeniem grzywny w takiej wysokości, która przymusi zobowiązanego do wykonania obowiązku. Nie zobowiązał wszelako organu do zróżnicowania grzywien wymierzonych poszczególnym zobowiązanym, ale do poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających mu ocenić, czy zachodzą do tego podstawy.
Nie można przychylić się do argumentu pełnomocnika organu, który z faktu, że grzywna musi być nałożona na wszystkich zobowiązanych do wykonania wspólnego obowiązku, zdaje się wywodzić wniosek, iż ma mieć ona zawsze tę samą wysokość. W takim przypadku nie byłoby przecież potrzeby wydawania odnośnie do każdego zobowiązanego odrębnego postanowienia, mającego w stosunku do jego osoby indywidualnie ocenić przesłanki wymierzenia grzywny w wysokości mieszącej się w granicach zakreślonych przez art. 121 § 1 ustawy, pozwalających na miarkowanie, czyli dopasowanie wysokości grzywny do konkretnej sytuacji. Grzywna jest środkiem przymusu czy nacisku, toteż jej wysokość winna uwzględniać fakt, że poszczególni zobowiązani do wykonania obowiązku mogą wymagać niejako zróżnicowanego stopnia tego nacisku. Sprzeczne z celem grzywny w celu przymuszenia jest nakładanie jej w tej samej wysokości na zobowiązanego, który stanowczo sprzeciwia się wykonaniu obowiązku, i na zobowiązanego, który próbuje ten obowiązek zrealizować.
Wówczas pod znakiem zapytania postawiona zostaje celowość i skuteczność tego środka egzekucyjnego, podkreślana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Trudno zarazem uznać, by taka arbitralna unifikacja grzywny mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że orzekające w sprawie organy z góry przyjęły jednakową miarę wobec wszystkich, i zobowiązał je do zbadania postawy współwłaścicieli, w tym tego, czy rzeczywiście jeden z nich uniemożliwia wykonanie prac, oraz czy pozostali próbowali, a jeśli tak, to z jakim skutkiem, skorzystać z możliwości pozwalających im tę przeszkodę pokonać, np. tych związanych z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532).
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż to właśnie indywidualna specyfika kontrolowanej sprawy przesądzała zdaniem Sądu I instancji o konieczności szczególnie wnikliwego rozważenia tego jaki środek egzekucyjny będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanej oraz winna być uwzględniana przy ustalaniu wysokości wymierzanej jej grzywny w celu przymuszenia.
Pogląd ten w pełni aprobuje orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, iż jak wynika z analizy akt administracyjnych, a na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, J.M. jest wprawdzie współwłaścicielką budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., którego dotyczyła będąca przedmiotem egzekucji decyzja PINB w K., lecz jednocześnie żadne z nakazanych tą decyzją robót budowlanych nie dotyczą pionu kanalizacji sanitarnej obsługującego lokal mieszkalny będący przedmiotem jej odrębnej własności, lecz pionu obsługującego wyłącznie lokale będące przedmiotem własności innych osób.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi J.M. ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.