Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S.M. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] października 2016 r., Zarząd Powiatu Kartuskiego uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]/2, obręb [...], gmina [, sąsiadującej z pasem drogowym drogi powiatowej nr 1915G Szklana – Borzestowo. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 35 art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej: ustawa o drogach publicznych) oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej: u.p.z.p.).
Organ I instancji wskazał, że budynek położony jest na działce nr [...]/2 oraz częściowo na działce nr [...]/1 – stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr 1915G. Zarządca drogi nie udzielił skarżacemu zezwolenia, o którym stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Domniemana zgoda na zbliżenie budynku do drogi powiatowej, o czym stanowi art. 43 ust. 2 tej ustawy, nie oznacza zgodności usytuowania budynku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto istniejący obiekt budowlany nie może pozostać w dotychczasowym stanie, ponieważ stanowi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy toczy się z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w stosunku do przedmiotowego budynku. Tylko z twierdzeń skarżącego i treści projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że sprawa dotyczy legalizacji spornego budynku. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie jest decyzja o warunkach zabudowy, ale uzgodnienie jej projektu. Skarżący wskazuje na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Wójta Gminy Sierakowice z [...] maja 1993 r. nakazującą rozbiórkę budynku, którego budowę rozpoczęto w latach 70-tych i zakończono w 1986 r., czyli przed urządzeniem drogi powiatowej.
Jednocześnie w skardze skarżący powołuje się na toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do przedmiotowego budynku, co miało uzasadniać wniosek skierowany do sądu o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Takie stwierdzenia uzasadniałyby tezę, że nie toczy się żadne postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, ale postępowanie egzekucyjne realizujące decyzję o rozbiórce z 1993 r. Kwestia ta powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zasadą jest ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej, a jedynie wyjątkiem dla już istniejącej. W konsekwencji nie byłoby też możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu podlegającego rozbiórce.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że wniosek dotyczy legalizacji obiektu istniejącego, budynku mieszkalnego, niewątpliwie niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, według twierdzeń skarżącego wybudowanego przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów istniejących, uprzednio zlokalizowanych w pasie drogowym. Ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy na dzień wejścia w życie tej ustawy dany obiekt niezwiązany z gospodarką drogową był już zlokalizowany w pasie drogowym. Przedmiotowy budynek powstał w ramach samowoli budowlanej, a więc jego usytuowanie w pasie drogowym drogi powiatowej, nawet później powstałej, co do zasady powoduje zagrożenie dla ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącego.
Ocena zagrożenia musiałaby się bowiem opierać wyłącznie na ilości ewentualnych wypadków, które miały miejsce, a nie na potencjalnej możliwości ich zaistnienia wskutek usytuowania budynku w pasie drogowym.
W ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący dysponował decyzją administracyjną wydaną przez zarządcę drogi w innym postępowaniu (na podstawie art. 38 ust. 2 lub na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), z których wynikałaby zgoda na usytuowanie przedmiotowego budynku w pasie drogowym. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie uzyskania milczącej zgody zarządcy drogi, w trybie art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, na skutek wniosku z 6 lutego 2013 r. o "zgodę na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8 m od pasa drogi powiatowej". Wynika to z tego, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną i brak jest dowodów, żeby toczyło się wówczas jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne.
Ponadto, jak wynika z treści skargi, wydano w stosunku do tego budynku decyzję o rozbiórce z 1993 r. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska, że milcząca zgoda obejmuje zarówno lokalizację przedmiotowego budynku w mniejszej od ustawowej odległości od krawędzi jezdni, jak i zgodę na przebudowę i remont tego budynku. Nie znajduje to bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w tej sprawie oraz nie zostało wykazane przez skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie mają zastosowania, ponieważ budynek istniejący przed urządzeniem drogi publicznej stanowił samowolę budowlaną.
Po drugie, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym. Skarżący wskazał, że korzysta z ustawowej zgody wyrażonej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Po trzecie, art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że zarządca drogi nie wyraził zgody na przebudowę budynku zlokalizowanego częściowo w pasie drogowym.
Po czwarte, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację budynku w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego, zgoda ta została wydana w trybie art. 38 ust. 3 in fine ustawy o drogach publicznych.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Polegało to na stwierdzeniu, że organ administracji nie naruszył w toku prowadzonego postępowania tych przepisów. W konsekwencji Sąd I instancji przyjał, że organ prawidłowo ustalił, że istniejący w pasie drogowym budynek mieszkalny powoduje zagrożenie i utrudnia ruch drogowy oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, pomimo że budynek ten istnieje ponad 30 lat i nie stwierdzono jakichkolwiek zagrożeń, utrudnień i zakłóceń.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu zaskarżonych postanowień, a także "rozliczenie" kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował ten przepis przez uznanie, że nie ma on zastosowania, ponieważ budynek istniejący przed urządzeniem drogi publicznej stanowił samowolę budowlaną. Wynika to przede wszystkim z tego, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, ale dokonywał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zastosowania tego przepisu przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej.
Niezależnie jednak od tego, nie ulega w tej sprawie wątpliwości i nie jest kwestionowane, że sporny budynek powstał w ramach samowoli budowlanej i jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych oświadczeń skarżącego, został orzeczony wobec tego budynku niewykonany do tej pory nakaz rozbiórki. Nie ulega także wątpliwości, że budynek nie jest związany z gospodarką drogową lub obsługą ruchu oraz zgodnie z oświadczeniem skarżącego został wybudowany przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że norma z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mogłaby mieć zastosowanie w tej sprawie, ale tylko pod warunkiem, że budynek nie stwarzałby zagrożenia dla ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że zrealizowanie budynku w ramach samowoli budowlanej co do zasady powoduje zagrożenie dla ruchu drogowego.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wyłącznie o "realnym" a nie tylko "potencjalnym" zagrożeniu lub utrudnieniu w ruchu drogowym. Norma z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach nie zawiera żadnego tego rodzaju kwantyfikatora. Zgodnie ze definicją słownikową zagrożenie to sytuacja lub stan, które komuś zagrażają lub w których ktoś czuje się zagrożony. Z istoty rzeczy chodzi zatem o sytuację potencjalną, w której może zaistnieć określone niebezpieczeństwo. Okoliczność, że w związku z posadowieniem budynku w pasie drogowym nie doszło do tej pory do żadnej kolizji drogowej nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia, ponieważ zasadnicze znaczenie ma, że w ocenie zarządcy drogi, istnieje niebezpieczeństwo, że do tego rodzaju kolizji może dojść.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest oczywiste, że występując do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8 metrów od pasa drogowego, skarżący wystąpił jednocześnie o zgodę z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim skarżący powołuje się na pismo z 6 lutego 2013 r. stanowiące wniosek skierowany do zarządcy drogi, jednak pisma tego nie składa do akt sprawy, a to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, na której opiera korzystne dla siebie skutki prawne.
Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy (wyjaśnienia skarżącego z 24 października 2014 r., k. 85), skarżący wniosek ten oparł na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy innego rodzaju zgody zarządcy drogi i który nie ma zastosowania do obiektów już wybudowanych w pasie drogowym. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (który został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej, podczas gdy przepis ten dzieli się na punkty od 1 do 12), jak również 38 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych, nie zasługiwały na uwzględnienie. Inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację inwestycji w pasie drogowym i nie wykazał, że korzysta z ustawowej zgody wyrażonej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak już wyżej wskazano, inwestor nie dysponuje zgodą na lokalizację budynku w pasie drogowym, a zatem zarządca drogi prawidłowo uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ocena Sądu I instancji była w tym zakresie prawidłowa.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy czym ostatni z tych przepisów nie jest przepisem prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo ustalony w tej sprawie stan faktyczny sprawy pozwalał na przyjęcie, że skarżący nie dysponował zgodą na pozostawienie w pasie drogowym samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenia organów z zakresie zagrożenia i utrudnień jakie stanowi przedmiotowy budynek.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.