Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt. SA/Bd 757/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w S. G. gmina D. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził co następuje
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. Ch. rozbiórkę wymienionego wyżej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że na działce nr [...] dzierżawionej przez E. Ch. znajduje się budynek letniskowy, parterowy, konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,92m x 6m na podmurówce, który to budynek został postawiony w 1996 roku. Na realizację powyższej inwestycji E. Ch. nie posiadała stosownych pozwoleń uzyskanych od organów administracji. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na działce stanowiącej teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003 r. zatwierdzonym uchwałą nr VI/71/2003 Rady Gminy w D..
W związku z powyższym na podstawie art. art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ administracyjny nakazał rozbiórkę obiektu.
W dniu [...] lipca 2007 roku E. Ch. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w przedmiotowej sprawie zastosowane powinny zostać przepisy prawa budowlanego oraz przepisy prawa miejscowego obowiązujące w dacie budowy obiektu. Wskazała, że zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w 1996 roku przedmiotowy obiekt mógł być zrealizowany bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, ponieważ jego powierzchnia nie przekracza 35 m2 oraz nie jest on na stałe połączony z gruntem. Dodatkowo podniosła, że w 1996 roku działka, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, była działką rolną.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Wskazał, że w związku z wszczęciem postępowaniu w dniu [...] lutym 2007 roku w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - obowiązującej od 19 czerwca 2007 r. Odnosząc się do zarzutu, że w przypadku niniejszego budynku nie było wymagane zezwolenie na budowę lub zgłoszenie, organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu budowy pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej. Budynek skarżącej nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną a działka nie ma charakteru siedliskowej. Dodał też, że również obiekty tymczasowe wymagały zgłoszenia, zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego.
W dniu [...] września 2007 r., E. Ch., wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom orzekającym nadinterpretacji prawa oraz wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Wskazała także, iż prawo do legalizacji spornego obiektu nabyła na mocy przepisów, które obowiązywały w okresie jego budowy. Podtrzymała zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 757/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji nie budzą kontrowersji, a decyzji organu odwoławczego podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego".
Sąd wskazał także, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, które to pozwolenie było wymagane zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu. Wybudowanego przez skarżącą domku letniskowego nie można, zdaniem Sądu, zaliczyć do obiektów wymienionych art. 29-30 cytowanej ustawy, przy budowie których nie było wymagane posiadanie zezwolenie na budowę.
Sąd wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie może zostać zastosowana procedura legalizacyjna określona w art.
3. ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 20 czerwca 2007 r., gdyż procedura ta "odnosi się jedynie do takich obiektów budowlanych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, które wprawdzie naruszają przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem". W niniejszej sprawie obiekt został wybudowany niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy jak i w dniu orzekania i nie ma możliwości d oprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Sąd I instancji wskazał również, że "nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w związku ze zmianą brzmienia art. 49 Prawa budowlanego wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...).
Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia okoliczności, takie jak zaakceptowanie budowy obiektu przez właściciela działki, czy też podjęcie w przeszłości nieefektywnych działań zmierzających do przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rekreacyjną.
Od powyższego wyroku E. Ch. wniosła skargę kasacyjną domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jak również przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a.
Skarżąca wskazała, że wyrok "wydany został niezgodnie z istniejącymi i regulującymi tę kwestie przepisami Ustawy prawo budowlane oraz, że został on oparty na nad interpretacji powołanych powyżej przepisów prawa budowlanego co jest niezgodne z intencją ustawodawcy". Skarżąca zarzuciła również Sądowi, że "ustalenia stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego wyroku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy".
Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy "nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2, przewiduję możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem skarżącej przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem".
Skarżąca nie zgodziła się również "z interpretacją organów nadzoru budowlanego jak i Sądu I instancji, jakoby przedmiotowy budynek naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość jego legalizacji ponieważ teren, na którym jest posadowiony jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną a minimalna wielkość działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została ustalona na 800 m2. Taki zapis zawarty w planie nie wyłącza legalizacji ponieważ biorąc pod uwagę przeznaczenie posadowionego obiektu nie jest to ani pomieszczenie gospodarcze ani garaż, które zgodnie z powołanym planem mogą być zlokalizowane na działce jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalny. Z samego zapisu powołanego planu wynika, że nie chodzi o wymóg zblokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym.
Powoduje to, że takie obiekty mogą być lokalizowane działce zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego - art. 29 ust. 1 pkt 2 inna interpretacja podprowadza do absurdu polegającego na przyjęciu, że posiadacz działki nie mógł by na niej posadowić innego obiektu niż garaż i pomieszczenie gospodarcze, które są zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym." Skarżąca wskazała ponadto, że już po opublikowaniu powoływanego planu zagospodarowania przestrzennego organy Gminy D. wydały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę niezgodne z przedmiotowym planem.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że "jej sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana według obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego)", a zgodnie z przepisami obowiązującymi w momencie powstania obiektu. Dodatkowo wskazała, że "uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu".
W skardze zostało także podniesione, że "właściciel nieruchomości nie wnosił zastrzeżeń do inwestycji czynionej przez skarżącą" oraz, że "skarżąca finansowała przekształcenie gruntu, które miało być ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zatem w skardze kasacyjnej winny być powołane przepisy prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę - uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego również wskazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego a także do naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od kolejności ich przytoczenia i uzasadnienia w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą bowiem zostać właściwie ocenione i rozważone dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
1. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadza się do wskazania przez autora skargi art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wskazany wyżej przepis ma ustrojowy charakter. Określa on kognicję sądów administracyjnych, stwierdzając w § 2, iż przeprowadzana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu nie wynika aby odnosił się on do naruszenia przez Sąd I instancji norm ustrojowych. Ogranicza się on do zakwestionowania ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 1 § 1 cyt. wyżej ustawy, bez powiązania go ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Uznać go wobec tego należy za bezzasadny.
2. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.
Formułując zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów prawa budowlanego autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób przepisy te zostały naruszone przez Sąd, czy przez ich błędną interpretację czy też wadliwą subsumcję.
Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędną wykładnia lub niewłaściwe jego zastosowanie.
Uzasadnienie zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tego rodzaju wskazań nie zawiera.
Niezależnie od wymienionych wyżej uchybień skargi kasacyjnej, która uniemożliwiła NSA przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji w istocie stanowił przepis art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw. Przewidziana w art. 3 cyt. ustawy procedura umożliwiająca zalegalizowanie obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, ma wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od reguł wynikających z art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Już tylko ubocznie podnieść należy, iż z możliwości przewidzianej w tym przepisie skarżący nie mógł skorzystać. Budowa przedmiotowego domku letniskowego była bowiem sprzeczna zarówno z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu zakończenia budowy jak i w dniu orzekania (ust. 4 cyt. art. 3). Konstrukcja przedmiotowego obiektu wykluczała też możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, tj. postanowień aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.