Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. IV SA/Wa 1422/09 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej "[...]") i Z. B. na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
a) [...] i Z. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjno-Usługowe Z. B. z siedzibą w Józefowie", wnieśli w dniu 23 czerwca 2008 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa - etap III A. Skarga dotyczyła działek o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu nr 21 w Józefowie-Michalinie, z uwagi na objęcie tych działek granicami obszaru oznaczonego symbolem [...]. [...] jest właścicielem działki nr [...] oraz użytkownikiem wieczystym działki nr [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. nr 69/IN//03 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa - etap III A, w części dotyczącej wyżej wymienionych działek.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie uwzględniła faktycznie istniejącej zabudowy wspomnianych czterech działek, powstałej w oparciu o decyzje wydane przez władze miasta Józefowa: decyzję z dnia [...] października 1989 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci powyższego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową oraz decyzję z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę miejskiego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową na częściach działek nr [...] i [...]. W budynkach na działkach o numerach [...] i [...] od 1977 r. Z. B. prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący domagali się doprowadzenia zaskarżonej uchwały do zgodności z powyższymi decyzjami.
Decyzja z dnia [...] października 1989 r., nr [...] została wydana, gdy obowiązywała uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. nr 35A/I/89 zatwierdzająca miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa, co rodzi domniemanie, iż wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] października 1989 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, była zgodna z ustaleniami tego planu. Na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a dopiero później zmieniono plan niezgodnie z tymi decyzjami.
Również pozwolenie na budowę z dnia 25 maja 1990 r. nigdy nie utraciło mocy obowiązującej.
- b) Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1205/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i Z. B. na uchwałę nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r.
Skarżący nie właścicielami działek nr [...] i [...], ani ich użytkownikami wieczystymi, więc zaskarżona uchwała nie może naruszać ich interesu prawnego. Natomiast uregulowania w zaskarżonej uchwale dotyczące działek o numerach [...] i [...] nie naruszyły interesu prawnego skarżących.
- c) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 438/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] i Z. B., uchylił zaskarżony wyrok.
Skarżący nie będąc właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego. W przypadku działek nr [...] i [...], skoro skarżąca spółka jest ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, ma interes prawny w zaskarżeniu planu w tym zakresie.
W ocenie NSA Sąd I. instancji błędnie zinterpretował art.101 ust.1 u.s.g. i nieprawidłowo go zastosował do oceny tych części zaskarżonej uchwały, które miały za przedmiot działku nr [...] i [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I. instancji powinien ocenić czy gmina podjęła zaskarżoną uchwałę w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.
- 2. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1422/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i Z. B. na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03
W planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1989...2003 teren (oznaczony obecnie jako działki o nr [...] i [...]) był strefą lasów ochronnych, gdzie dopuszczona była jedynie czasowa adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia planów miejscowych, pod rządami których wydawano pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-warsztatowego, były konsekwentne i nie przewidywały na tym terenie wprowadzenia nowych budynków na cele działalności gospodarczej. Również po zmianie planu, dokonanej zaskarżoną uchwałą, dopuszczalna jest tylko zabudowa mieszkaniowa. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Józefów nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zmiany wprowadzone tą drogą nie ograniczyły praw właścicieli.
Kwestia ważności pozwoleń na budowę nie podlegała kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na uchwałę Rady.
3. [...] oraz Z. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci map, protokołów z oględzin oraz zeznań Z. B. i S. R., jak również z pisma procesowego pełnomocnika Miasta Józefowa, znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Otwocku ([...]), a także przed Sądem Okręgowym dla Warszawy Pragi (sygn. [...]), jak również dowodu z dokumentów w postaci pozwoleń na rozbudowę zakładu produkcyjnego udzielonych przez władze Miasta Józefowa Z. B. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...].
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu rzutującym na wynik sprawy, tj.:
- - artykułów 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") poprzez brak oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do wszystkich czterech działek ([...], [...], [...] i [...]),
- - art.3 § 1 w związku z art.134, art.141 § 4 i art.151 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów i dowodów przedstawionych przez skarżących i nieustalenie, że zaskarżona uchwała nie zachowując dotychczasowego zagospodarowania tych działek jest przejawem i konsekwencją nadużycia przez Radę tzw. władztwa planistycznego Gminy,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej ich wykładni, a w konsekwencji i braku właściwego ich zastosowania, tj.:
- - art.140, 144 i 233 Kodeksu cywilnego w związku z artykułami 33, 35, 46a, 47 i 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 ze zm.) w związku z artykułami 16 i 110 K.p.a. i w związku z art.43 ust 4 oraz 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U z 1989 r., nr 17, poz.99 ze zm.),
- - art.7 ust.1 punkty 1. i 2. w związku z art.18 ust.1 pkt 5 oraz art.40 ust.1 u.s.g. oraz w związku z art.1 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.4 ust.1 i art.6 ust.1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z artykułami 5, 140, 144 i 233 Kodeksu cywilnego w związku z art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz.1807 ze zm.) w związku z artykułami 20... 22 i art.64 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP, w związku z art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Rada Miasta Józefowa realizując władztwo planistyczne powinna była umożliwić skarżącym dalsze korzystanie z ich działek, zgodne z decyzjami organów Miasta Józefowa
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
A. W prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2009 r., II OSK 438/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący, nie będąc właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi działek oznaczonych numerami [...] i [...] nie wykazali naruszenia swojego interesu prawem chronionego. Na mocy art.153 P.p.s.a. tą oceną prawną związany był Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok z dnia 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1422/09 i związany jest Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszym postępowaniu. Dlatego niniejszy wyrok nie ustosunkowuje się do tych wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą działek oznaczonych numerami [...] i nr [...]. Dlatego nie został względniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji artykułów 153 i 176 P.p.s.a.
B. Sąd I instancji wydając w dniu 30 listopada 2009 r. zaskarżony wyrok stanął na stanowisku, że wskutek wprowadzenia planu nie ograniczono praw właścicieli, a prawo własności skarżących nie zostało naruszone. Przesłanką tej konkluzji było ustalenie, że kolejne plany zagospodarowania przestrzennego, przyjęte uchwałami z dnia 30 maja 1980 r., z dnia 29 marca 1989 r., z dnia 28 listopada 1994 r. oraz z dnia 9 maja 2003 r., na temat działek oznaczonych numerami [...] (a po podziale – [...]) i [...] wypowiadały się konsekwentnie, tj. nie dopuszczały na tym terenie budynków przeznaczonych na warsztaty jakiegokolwiek typu. Ta ciągłość w ustalonym przeznaczeniu działek skarżących (o numerach [...] i [...]) została przez Sąd I instancji zinterpretowana jako brak przekształcenia praw do nieruchomości, a w konsekwencji — wykluczająca naruszenie interesu prawnego skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenia to wnioskowanie za prawidłowe.
C. Punktem wyjścia jest wyraźne odwołanie się do granic przedmiotowych procedury uchwałodawczej, a w konsekwencji – granic postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą, a następnie – skargą kasacyjną. Tym przedmiotem jest wykonywanie funkcji planistycznej Gminy przy wykorzystaniu kompetencji do uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym – Sąd nie wypowiada się na temat prawidłowości decyzji z roku 1982, 1987, 1988, do których odwołuje się skarżący.
Oznacza to z jednej strony, że z faktu wydania tych decyzji oraz ich obecności w obrocie prawnym aż do dnia dzisiejszego nie można wyprowadzać wniosków na temat zgodności z prawem zaskarżonego planu. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że warunkiem koniecznym prawidłowości planu jest jego pełne dostosowanie do pozwoleń budowlanych - oczywiście nieprawidłowo interpretuje przepisy o kompetencjach planistycznych rady gminy. Artykuł 36 u.zagosp.przestrz. (obecnie – art.36 u.plan.zag.prz.) dowodzi, że ustawodawca nie ustanawia generalnie określonych zakazów wkraczania gminnego planisty w uprawnienia właścicielskie, niezależnie od tego, jakie mają one źródło. Władztwo planistyczne uprawnia do modyfikowania nie tylko tych uprawnień właściciela czy użytkownika wieczystego, które zostały ukształtowane czynnościami prawa prywatnego (w szczególności – umową kupna nieruchomości), ale i tych uprawnień, które określone zostały decyzjami administracyjnymi (w tym – pozwoleniem na budowę).
Z drugiej strony, nie można w tamach tych postępowania administracyjnego i sądowego kwestionować mocy wiążących decyzji, które nie zostały podważone przez właściwy organ administracyjny w przepisanym trybie (art.16 K.p.a.). W odpowiedzi z dnia 1 września 2008 r., podpisanej przez Burmistrza Miasta Józefowa, napisano, że "obiekty wybudowane na tych działkach zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę". Na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. pełnomocnik Rady stwierdził (jak zapisano w protokole rozprawy), że "decyzje złożone do akt sprawy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i spełniają przesłanki z art.156 K.p.a."
D. Legitymacja do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przysługuje osobie, której interes prawny został naruszony przez kwestionowaną uchwałę. Nie można wnioskować o takim naruszeniu z przyszłych, niepewnych zagrożeń, o których wspomina skarga kasacyjna: "Skarżący, w wypadku braku zakwestionowania zmiany planu miejscowego, nie będą mogli na danym terenie prowadzić działalności gospodarczej, która przez wiele lat była aprobowana przez władze miejscowe. Zaprzestania prowadzenia takiej działalności, z powołaniem się na ustalenia kwestionowanej zmiany planu, od skarżących będą mogli domagać się również właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy ufając ustaleniom planu, mogą oczekiwać, że na całym terenie objętym kwestionowaną zmianą planu, dopuszcza się wyłącznie istnienie niewielkich obiektów mieszkalnych (domów jednorodzinnych), przy zachowaniu leśnego charakteru wszystkich nieruchomości. Takimi nieruchomościami nie są zaś nieruchomości, do których tytuły prawne mają skarżący."
Nie dowodzi naruszenia interesu prawnego zaliczenie działek skarżących do obszaru leśnego z ograniczoną dopuszczalnością budownictwa mieszkaniowego. Takiego rodzaju ustalenia planu nie są bowiem równoznaczne z wywłaszczeniem, ani nawet z niezwłocznym ograniczeniem możliwości wykorzystania działek, budynków urządzeń tam znajdujących się.
Naprawienia ewentualnych szkód wywołanych planem można dochodzić w odrębnym trybie przewidzianym wcześniej art.36 u.zag.przest., a obecnie - art.36 u.plan.zagos.prz.
E. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zamieszczonych w skardze kasacyjnej uznając, że wykraczają ona poza wąskie ramy czynności dowodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art.106 P.p.s.a.). Nie można również analogicznych zarzutów odnieść do postępowania sądowego przeprowadzonego w I.instancji, gdyż dla oceny zgodności planu do prawem powszechnie obowiązującym dodatkowe czynności dowodowe nie są konieczne. W szczególności nie było uzasadnionych powodów dokonywania prze Sąd I. instancji jeszcze szerszej analizy wcześniejszych planów, skoro nietrafne jest twierdzenie skarżących, że z relacji otrzymanych decyzji można wyciągać wnioski na temat zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się takich uchybień proceduralnym, które miałyby zasadniczy wpływ na wynik postępowania sądowego w I. instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarówno skargę kasacyjną, jak i skargę wniesioną do Sądu I instancji.
F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając w trybie art.184 P.p.s.a.