Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 677/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 411/10 oddalił skargi K. E. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59f i 59g ustawy Prawo budowlane, ustalił K. E. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł. Orzeczenie zostało wydane w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budynku zaplecza "Stacji tankowania pojazdów gazem płynnym" z częścią handlową na działce nr [...] w miejscowości R. – T. Postępowanie zostało wszczęte na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 27 marca 2009 r. mającej związek ze zgłoszeniem do użytkowania stacji paliw. W trakcie kontroli dokonano również oględzin realizowanego budynku obsługi stacji, w których prowadzone były roboty wykończeniowe. Organ kontrolujący powziął wątpliwość, co do autentyczności dokumentów, których kopie okazał inwestor, a które stanowiły podstawę rozpoczęcia robót budowlanych.

W dniu [...] kwietnia 2009 r., organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane przy budynku zaplecza stacji i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] września 2009 r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnej budowy. Organ wskazał na przesłanki legalizacji samowoli budowlanej podając, iż jedną z nich będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ustalonej w drodze odrębnego postanowienia.

Po przedłożeniu dokumentów niezbędnych do legalizacji, organ w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał kwestionowane postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że decyzją z [...] stycznia 2003 r. Wójt Gminy R. – T. ustalił warunki zabudowy dla budynku obsługi stacji paliw wraz z częścią handlową. Starosta Suwalski nie wydał jednak dla przedmiotowego budynku pozwolenia na budowę ani organ nadzoru budowlanego nie udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. Przedstawiona przez inwestora kserokopia decyzji ostatecznej nr [...] z [...] czerwca 2008 r. nr sprawy: [...], stwierdzającej dokonanie "obowiązku zgłoszenia odbioru budynku zaplecza stacji z częścią handlową wynikających z ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydanej przez Starostę Suwalskiego" stanowi dokument nieautentyczny, bowiem taka decyzja nigdy nie istniała w obrocie prawnym.

Inwestor przedłożył konieczną do legalizacji dokumentację projektowo-powykonawczą. Stąd naliczono opłatę legalizacyjną, której wysokość stanowi iloczyn stawki opłaty (500 złotych), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. XVII, wynoszącego 15), wielkości obiektu budowlanego (1) i mnożnika stawki opłaty określonego liczbą "50" zgodnie z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. K.. Wywodził brak swojej winy w nieprzedstawieniu dokumentów uprawniających do zrealizowania inwestycji w postaci budynku usługowego stacji paliw. Wskazał, że zlecił przygotowanie dokumentacji i uzyskanie stosownych pozwoleń T. W., który przygotował stosowne dokumenty będące podstawą uzyskanego pozwolenia. Osoba ta wprowadziła inwestora w błąd, za co została skazana przez Sąd Rejonowy Wydział Karny w Suwałkach w 2009 r. na karę trzech i pół roku pozbawienia wolności w zawieszeniu na pięć lat oraz zobowiązana do zwrotu na rzecz inwestora kwoty 3500 zł tytułem wynagrodzenia. Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzając kontrolę stacji paliw w okresie, gdy budowa budynku usługowego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, była we wstępnej fazie realizacji, nie zgłosił żadnych uwag, co utwierdziło inwestora w przekonaniu o legalności prowadzonych prac.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe orzeczenie oparto na ustaleniu identycznym jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że dokumentacja przedłożona przez inwestora, a przedstawiona mu przez T. W., jest nieautentyczna. Wynika to, zdaniem organu, z wyroku Sądu Rejonowego w Suwałkach z 21 stycznia 2010 r. w sprawie VII K 84/10 skazującego T. W. na karę roku i trzech miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na pięć lat oraz z pisma Prokuratury Rejonowej w Suwałkach z 15 marca 2010 r., w którym stwierdzono nieautentyczność dokumentu w postaci decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach o dokonaniu obowiązku zgłoszenia odbioru budynku zaplecza paliw. Z powyższych powodów wdrożono procedurę legalizacyjną, w której wymierzono opłatę legalizacyjną. Wysokość opłaty została ustalona prawidłowo w oparciu o przepis art. 59f i uległa pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu na podstawie art. 49 ust. 2 prawa budowlanego.

Zdaniem organu brak wiedzy inwestora o nieautentyczności dokumentacji nie może przesądzać o legalności zamierzenia budowlanego, natomiast może mieć wpływ na czynność organu właściwego do rozpoznania ewentualnego wniosku o umorzenie kary w całości lub w części.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego K. K. zarzucając:

1. – naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. wskazując na błędne ustalenie, że przedłożone przez inwestora pozwolenie na budowę było sfałszowane i nie zostało wydane przez uprawniony organ,
2. – naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym nałożeniu opłaty legalizacyjnej w stosunku do robót niepodlegających przedmiotowej opłacie.

Uzasadniając skargę podano, że wszystkie czynności prowadzące do uzyskania niezbędnej dokumentacji, zostały przez inwestora powierzone pełnomocnikowi T. W., który przed rozpoczęciem budowy okazał całą potrzebną dokumentację. Na jej podstawie pod koniec 2005 r. rozpoczęto budowę spornego obiektu. Zdaniem skarżącego w trakcie obecnego postępowania legalizacyjnego zarzucono mu sfałszowanie znacznej części dokumentacji, jednak nie wskazano żadnego dowodu, z którego wynikałoby sfałszowanie pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach wydał przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie 10 stycznia 2006 r. po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. W trakcie tej kontroli trwała już na działce budowa spornego budynku obsługi stacji paliw. Do rozpoczętej inwestycji organ nie zgłaszał wówczas zastrzeżeń. Utwierdziło to inwestora w przekonaniu o legalności inwestycji i budowa została dokończona. Nie jest, zatem zrozumiałe, jego zdaniem, dlaczego nie podjęto stosownych czynności na wcześniejszym etapie budowy, które doprowadziłyby do poniesienia przez inwestora mniejszych kosztów. Trwającą kilka lat bezczynność skarżący określił jako "milczącą legalizację".

Ponadto wskazał, że w jego ocenie popełnienie samowoli budowlanej, że względu na jej konsekwencje, powinno być udowodnione w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości, zwłaszcza że przed wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej wydawane jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, które nie może być zaskarżone. Również wskazał, że inwestycje są rozpoczynane i prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem w sprawie organ wykazał jedynie fakt sfałszowania zgłoszenia odbioru wykonanych robót budowlanych. Jego zdaniem powyższy dokument nie ma związku z pozwoleniem na budowę. Zdaniem strony, w sprawie powinien był zostać wdrożony tryb legalizacji robót budowlanych z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane albowiem organ nadzoru budowlanego odstąpił od kontroli obiektu, gdy budowa była w początkowej fazie i poprzez milczenie zaakceptował legalność robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 28 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi. Wskazał, że T. W. został przez inwestora upoważniony do sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę budynku obsługi stacji paliw. O zamiarze rozpoczęcia tej budowy inwestor poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pismem z 4 października 2005 r. – łącznie z wycofaniem wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji autogazu. Organ nie zgłosił wówczas sprzeciwu do zamiaru realizacji inwestycji. Pracownicy Inspektoratu nie zareagowali również na budowę budynku obsługi w trakcie kontroli użytkowania stacji paliw przeprowadzanej 5 stycznia 2006 r., co uprawniało inwestora do wniosku o legalności prowadzonych robót.

Również postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. w sprawie [...] Prokuratura Rejonowa w Suwałkach odmówiła wszczęcia dochodzenia w spawie dotyczącej samowoli budowlanej i podrobienia podpisu przez T. W.. Obecnie organy nadzoru budowlanego powołują się na wykazany fakt sfałszowania decyzji o zgłoszeniu budynku do odbioru, który – wobec powyżej przedstawionych okoliczności i zachowania pracowników Inspektoratu świadczących o braku zastrzeżeń, co do legalności budowy – nie może być decydujący dla uznania, że doszło do samowoli budowlanej. Tym bardziej, że powoływane przez organy dokumenty nie wskazują wprost na sfałszowanie samego pozwolenia na budowę.

Zarzucono, że w postanowieniach z [...] kwietnia 2009 r. i z [...] września 2009 r. wydanych w postępowaniu legalizacyjnym i nakładających na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego – określono przedmiotowe obowiązki wykraczając poza dyspozycję wymienionego przepisu i w tym zakresie postanowienia te nie posiadają umocowania w prawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, okoliczność ta podważa legalność również postanowienia kończącego postępowanie legalizacyjne i nakładającego opłatę. Wywiedziono też, że w przedmiotowej sprawie samowola budowlana nie została w sposób przekonujący wykazana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 411/10 oddalił skargę.

Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59f i 59g prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że kara obliczona według wskazanych przepisów ulega 50-krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy prawo budowlane).

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem sądu – wątpliwości, że realizacja przez skarżącego inwestycji w postaci budowy budynku zaplecza stacji paliw była samowolą budowlaną. Co prawda organy nadzoru budowlanego obu instancji nie zasięgnęły u właściwego miejscowo organu architektoniczno-budowlanego informacji, czy było na budowę ww. obiektu udzielone przez ten organ pozwolenie na budowę, która to informacja jest najprostszym sposobem weryfikacji faktu legalności robót budowlanych. Wniosek o braku pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wyprowadził z okoliczności nieokazania przez inwestora takiej decyzji i z analizy ewidentnie nieautentycznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], stwierdzającej dokonanie "obowiązku zgłoszenia odbioru budynku zaplecza stacji...". Uzupełniająco przeprowadzony w postępowaniu przed sądem dowód z informacji Starosty Powiatowego w Suwałkach w pełni potwierdził jednak trafność przypisania skarżącemu samowoli budowlanej przy realizacji spornego budynku.

Starosta Powiatowy w Suwałkach poinformował bowiem sąd, iż nie posiada w rejestrze wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na budowę budynku zaplecza stacji paliw z częścią handlową na działce o numerze geodezyjnym [...] w R. – T., wydanego dla PHU "[...]" Stacja Paliw w R. – T.. Jednocześnie starosta odpowiedział, ze przywołane w nieautentycznej decyzji organu nadzoru budowlanego z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o dokonaniu "obowiązku zgłoszenia odbioru budynku zaplecza stacji...", jako pozwolenie na budowę spornego budynku, pozwolenie o numerze [...] znak [...] z [...] sierpnia 2006 r. w rzeczywistości dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika na gnojówkę z płytą obornikową w miejscowości W., gm. S.. Ewidentny fakt realizacji spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej potwierdza słuszność wszczęcia postępowania administracyjnego legalizacyjnego, albowiem stosownie do obecnego brzmienia przepisów ustawy prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem, z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżący korzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych w postanowieniach z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] września 2009 r.

Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo-powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Dopiero bowiem pozytywna ocena przedłożonej przez stronę dokumentacji stanowi podstawę do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Przedłożenie przez skarżącego dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, równoznaczne w świetle zapisu art. 48 ust. 5 prawa budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, czyniło koniecznym wydanie skarżonego postanowienia.

Skarżący, co należy podkreślić, musiał mieć świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia był poinformowany w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest przy tym uznaniowa gdyż sposób jej wyliczenia określają przywołane w postanowieniu przepisy prawa budowlanego. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i jest zgodna z przepisem art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, odczytywanym w powiązaniu z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, do którego odsyła art. 49 ust.

1. 2. Na marginesie zauważyć należy, iż wiedza o tym, że legalizacja samowoli budowlanej "słono" kosztuje, jest powszechna.

Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, Sąd wskazał, że nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły stanąć okoliczności, w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Ewidentny, bo potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu karnego, fakt, że skarżący został oszukany przez osobę, która podając się za uprawnionego projektanta (architekta), zobowiązała się uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, czego nie uczyniła, nie zwalnia skarżącego, będącego inwestorem i właścicielem budynku, od odpowiedzialności administracyjnej za skutki samowoli budowlanej.

Za proces budowy odpowiada inwestor a ewentualne roszczenia regresowe wobec osób, którym zlecił opracowanie dokumentacji projektowej i uzyskanie stosownych pozwoleń, powinien formułować w postępowaniach innych niż administracyjne. Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma też wpływu okoliczność późnego – jak twierdzi skarżący – dostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej tj. wszczęcia postępowania w sprawie w momencie, gdy budowa obiektu była już na ukończeniu. Przepisy prawa budowlanego nie różnicują bowiem wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych, co oznacza, iż nawet w sytuacji wytknięcia skarżącemu samowoli budowlanej po kontroli terenu inwestycji w roku 2006, wysokość opłaty koniecznej dla zalegalizowania samowoli byłaby taka sama. Oczywiście na początku realizacji inwestycji, mniej dotkliwe dla skarżącego byłoby pogodzenie się z koniecznością ewentualnych robót rozbiórkowych, ale powyższa okoliczność nie może prowadzić do podważenia zgodności z prawem czynności legalizacyjnych podjętych w postępowaniu wszczętym w momencie, gdy budowa obiektu była już na ukończeniu.

Z odpowiedzialności za skutki samowolnego rozpoczęcia budowy nie zwalnia jednak skarżącego brak reakcji organu nadzoru budowlanego w początkowej fazie budowy. Sąd uznał, że nie jest trafny wywód skarżącego, jakoby w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia klasycznej procedury legalizacyjnej, a istniały podstawy do prowadzenia procedury w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego błędnie bowiem utożsamia pismo inwestora z dnia 4 października 2005 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach, a informujące o zamiarze przystąpienia do budowy budynku zaplecza stacji, ze zgłoszeniem robót budowlanych, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu. Z pisma z dnia 4 października 2005 r. (zawiera je zielony skoroszyt akt administracyjnych) wynika że, zawarta w nim wzmianka o zamiarze przystąpienia w bliskim czasie do budowy budynku zaplecza stacji, była jedynie uzasadnieniem dla wycofania złożonego w organie nadzoru budowlanego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji autogazu.

Nie mogła być zresztą potraktowana jako dokonane w trybie art. 30 prawa budowlanego zgłoszenie zamiaru robót budowlanych przy budowie budynku zaplecza stacji z racji ewidentnie niewłaściwego adresata (zgłoszenia robót budowlanych podlegają kontroli organu właściwego dla wydawania pozwoleń na budowę, tj. organu architektoniczno-budowlanego, którym jest starosta). Sąd zauważył przy tym, iż z powołaniem się na fakt zgłoszenia robót budowlanych przy spornym budynku, "kłóci" się okoliczność jednoczesnego zlecenia projektantowi sporządzenia dokumentacji projektowej i uzyskania pozwolenia na budowę budynku. W tej sytuacji wywód strony zawarty w piśmie procesowym mógł być odebrany jako nieudolna próba przerzucenia na organ nadzoru budowlanego odpowiedzialności za skutki popełnionej samowoli budowlanej.

Sąd uznał, że skarżący nie zauważył, że ciążąca na inwestorze odpowiedzialność za prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, jest niezależna od winy inwestora i pobudek jego działania oraz, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zalegalizowania takiej samowoli jest wydana po spełnieniu przesłanek legalizacji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile nie zostały zakończone. Poprzez milczenie organu nadzoru budowlanego, które tak akcentuje skarżący, nie mogło dojść do legalizacji robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwie określonego w postanowieniach z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] września 2009 r. zakresu obowiązków nałożonych na inwestora, Sąd zauważył, iż pełna kontrola poprawności tych postanowień może być dokonana wyłącznie przy skardze na odmowę zatwierdzenia projektu bądź skardze na rozbiórkę obiektu budowlanego. Wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo-powykonawczej. W niniejszej sprawie dwie ww. przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały. Nawet jednak przy założeniu, że w granicach postępowania sądowego ze skargi na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, mieści się też ocena poprawności określenia niezaskarżalnym postanowieniem obowiązków inwestora w zakresie sporządzenia dokumentacji projektowo-powykonawczej, nie można byłoby z powodu dostrzeżenia jedynie ewentualnych uchybień organu na etapie wcześniejszych postanowień, uwzględnić skargi, ponieważ – wobec faktu wykonania przez inwestora wszystkich obowiązków i wyrażonego przez organ zamiaru wydania decyzji zatwierdzającej projekt – skarżący nie wykazał wpływu ewentualnych błędów organu w zakresie nałożenia obowiązków sporządzenia dokumentacji na treść postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną.

Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji (postanowienia), stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zaś nastąpić w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako niezasadną oddalił w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył K. E. K., reprezentowany przez adwokata M. J. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. – art. 107 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które narusza reguły zgodności przedmiotu postępowania z przedmiotem objętym rozstrzygnięciem; gdyż organy nadzoru budowlanego obciążyły opłatą legalizacyjnej obiekt inny niż obiekt objęty postępowaniem administracyjnym;
2. – art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, przez zaniechanie oceny zgodności z prawem postępowania dowodowego w sytuacji, gdy o wszczęciu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki zawiadomił strony, po dokonaniu oględzin, zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2010 r.;
3. – art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego polegające na wystąpieniu do Starosty Suwalskiego z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej legalności budowy zaplecza stacji w sytuacji, gdy przepis art. 106 § 3 p.p.s.a dopuszcza jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu;
4. – naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaakceptowanie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie, że posiadane przez inwestora pozwolenie na budowę jest sfałszowane i że nie zostało wydane przez uprawniony organ, co nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego dowolnej, sprzecznej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, i w konsekwencji oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

1. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przede wszystkim na wstępie należy podnieść, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej wadliwości prawne zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu administracyjnego dotyczącego inwestycji w postaci samowolnej budowy budynku usługowego – Obsługi Stacji Paliw prowadzonej w miejscowości Jałowo, gm. R. – T., gdy tymczasem całe postępowanie toczyło się w odniesieniu do inwestycji położonej w miejscowości R. – T.. Zmiana miejsca położenia inwestycji w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego stanowi, zdaniem skarżącego, o naruszeniu prawa w sposób wpływający na wynik sprawy.

Stanowiska tego nie można podzielić z uwagi na fakt, że postanowienie w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. składa się nie tylko z rozstrzygnięcia ale także z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało wszczęto w stosunku do K.e E. K. w przedmiocie samowolnej budowy budynku obsługi stacji paliw z częścią handlową prowadzonej na działce nr [...] przy ul. 3 Maja 15 w R. – T., gm. R. – T. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 kwietnia 2009 r.). W tym też przedmiocie prowadzone było całe postępowanie administracyjne, co potwierdzają dwa postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Ziemskiego Suwałki; pierwsze z dnia [...] kwietnia 2009 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z tą inwestycją i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów; drugie z dnia [...] września 2009 r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia uzupełniającej dokumentacji projektowo-powykonawczej tej inwestycji. W obu wymienionych postanowieniach lokalizowano inwestycję na dz. [...] w miejscowości R. – T., opisywano tę inwestycję oraz wskazywano inwestora.

Do obu wymienionych postanowień odwołuje się uzasadnienie postanowienia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł. Ponadto uzasadnienie wymienionego postanowienia odnosi się również do decyzji Wójta Gminy R. – T. z dnia 20 stycznia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta odnosi się do miejsca przyszłej inwestycji zlokalizowanego na dz. ewid. [...] w miejscowości R. – T.. Odniesienia te poczynione są w ramach wskazania podjętych wcześniej działań prawnych w stosunku do inwestycji objętej rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2010 r.

Prawdą jest, że samo rozstrzygnięcie postanowienia PINB Powiatu Ziemskiego Suwałki, wskazując na miejsce położenia inwestycji podaje miejscowość Jałowo, gm. R. – T.. Jednak mimo tego błędu w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady praworządności z art. 7 k.p.a. w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść należy, że nie jest to jedyna lokalizacja wskazana w tym postanowieniu. Z uzasadnienia postanowienia wynika trzykrotne prawidłowe wskazanie lokalizacji inwestycji właśnie poprzez odwołanie się do wcześniejszych ww. rozstrzygnięć. Prawidłowo też jest wskazywany numer ewidencyjny działki ([...]). Postanowienie zawiera wskazanie inwestora (K. E. K.) oraz szczegółowy opis inwestycji jako budowy budynku usługowego – Obsługi Stacji Paliw, uszczegółowia, że jest to związane z wcześniej wybudowaną na dz. ew. [...] i [...] Stacją tankowania pojazdów gazem płynnym.

Stacją, przy której odbiorze do użytkowania doszło do ujawnienia nieprawidłowości w przedmiotowej inwestycji. Takie uszczegółowienia miejsca inwestycji wskazują, że jednorazowe odniesienie się do miejscowości Jałowo gm. R. – T. jest błędem w rozumieniu oczywistej omyłki, a nie rozstrzygnięciem odnoszącym się do innego obiektu, niż ten, który był przedmiotem postępowania administracyjnego. Zwłaszcza że postanowienie drugoinstancyjne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2010 r. w swoim uzasadnieniu wprost odwoływało się do lokalizacji inwestycji na dz. ewid. [...] w m. R. – T.. Oczywista omyłka może być w każdym czasie sprostowana w myśl art. 126 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. Zatem nie można przypisywać jej wagi naruszenia w sposób wpływający na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie ww. błędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż wymieniony przepis k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie miało formę postanowienia. Opis elementów, jakie powinno zawierać postanowienie wymienia art. 124 § 1 k.p.a., natomiast art. 126 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie art. 107 § 1 k.p.a. w takiej sytuacji. Zatem zarzut ten jest nieuprawniony.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. wskazywany jako nieuzasadniona akceptacja poprowadzenia przez organ dowodu z oględzin obiektu przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżący zarzuca, że kontrola poprowadzona przez PINB Powiatu Ziemskiego Suwałki w dniu 27 marca 2009 r. miała charakter oględzin przeprowadzonych przez organ w trybie art. 79 § 1 k.p.a., o czym stanowi sama treść sporządzonego z tej czynności protokołu. Podnosi, że czynność taka przed wszczęciem postępowania (zawiadomienie z dnia 14 kwietnia 2009 r.) uniemożliwiła mu właściwe przygotowanie się do niej i w ten sposób ograniczyła jego prawo do czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu w myśl art. 10 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskazuje, że uprawnienia organu nadzoru budowlanego określone są m.in. treścią art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stanowi on, że organ ten ma prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy, zakładu pracy. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu czynności te przeprowadza się w obecności m.in. inwestora, kierownika budowy lub robót. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 4 prawa budowlanego z czynności kontrolnych i ustaleń tam dokonanych organ nadzoru budowlanego sporządza protokół, który może być podstawą do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu 27 marca 2009 r. przez PINB Powiatu Ziemskiego Suwałki. Uczestniczył w nich skarżący jako inwestor. Podpisał on protokół bez zastrzeżeń. W protokole napisano, że jest to czynność oględzin z art. 79 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wpis niewłaściwej podstawy prawnej nie dyskwalifikuje czynności. Czynność przeprowadzona była przez upoważniony organ, w granicach jego kompetencji z udziałem strony. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji – Podlaski WINB w Białymstoku – uznał, że nie doszło do naruszenia w sposób istotny wpływający na wynik sprawy wskazanych przepisów z art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81a ust. 1 prawa budowlanego, a Sąd I instancji to zaakceptował. Czynność powyższa znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu będącego częścią akt administracyjnych. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1, stanowiącego o orzekaniu po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, nie znajduje uzasadnienia. Nie może być mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a. w warunkach uczestniczenia strony w czynnościach w sposób prawem przewidziany.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ orzekający w sprawie, w tym uznanie, że posiadane przez inwestora pozwolenie na budowę jest sfałszowane uznać należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Nie jest usprawiedliwione twierdzenie skarżącego, iż brak jest dowodów na przyjęcie sfałszowania pozwolenia na budowę oraz twierdzenie, że ponadto doszło do zalegalizowania budowy w sposób milczący przez organ nadzoru budowlanego PINB Powiatu Ziemskiego Suwałki.

Sam skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływał się na ustne umocowanie T. W. do załatwienia w jego imieniu spraw związanych z budową wymienionego obiektu budowlanego. Twierdził, że T. W. przedłożył wszelkie dokumenty i pozwolenie na budowę uzyskał. Niestety okazało się, że wprowadził go w błąd za co został skazany na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu przez Sąd Rejonowy w Suwałkach (protokół z kontroli z 27 marca 2009 r., zażalenie na postanowienie PINB z dnia 3 lutego 2010 r.). Skarżący wskazując na pozwolenie na budowę tej inwestycji powoływał się na decyzję Starosty Suwalskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] opisaną w decyzji PINB Powiatu Ziemskiego Suwałki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzającej, iż skarżący dokonał obowiązku zgłoszenia odbioru budynku zaplecza stacji z częścią handlową. Ta ostatnia decyzja przedstawiona organowi nadzoru budowlanego okazała się nieautentyczna.

Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji zaprzeczył aby kiedykolwiek taką decyzję wydał, wskazał na nieprawidłowości jej zapisu z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz powiadomił pismami z dnia 2 kwietnia 2009 r. i 7 kwietnia 2009 r. odpowiednio Posterunek Policji w R. – T. i Prokuraturę Rejonową w Suwałkach o stwierdzonym fakcie. Skarżący nie przedstawił innej decyzji ani wniosku do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie pozwolenia na budowę wskazując, że część dokumentacji ma T. W.. Z ustaleń organu zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że został wydany przez Sąd Rejonowy w Suwałkach w dniu 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII K 84/10 wyrok skazujący T. W. na 1 rok i 3 miesiące pozbawienia wolności w zawieszeniu na 5 lat z art. 286 § 1 k.k. za doprowadzenie K. K. do niekorzystnego rozporządzenia swoim mieniem w postaci pieniędzy w kwocie 3500 zł poprzez wprowadzenie go w błąd co do swoich kwalifikacji zawodowych jako projektanta i zobowiązania się do wykonania projektu budowy budynku.

Ustalenia tego Sąd I instancji i organ dokonali w oparciu o odpis ww. prawomocnego wyroku karnego. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił ustalenia organu w oparciu o pismo Prokuratora Rejonowego w Suwałkach z dnia 15 marca 2010 r. skierowane do Podlaskiego WINB w Białymstoku, że toczyło się też postępowanie karne w przedmiocie sfałszowanej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w odrębnej sprawie o sygn. akt [...] z art. 270 § 1 k.k. i zakończyło się ono wydaniem wyroku skazującego przez Sąd Rejonowy w Suwałkach w dniu 31 sierpnia 2009 r. sygn. akt [...]. Prokurator wyjaśnił też, że wcześniej, tj. [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie podrobienia w celu użycia za autentyczny decyzji, gdyż już toczyło się postępowanie co do tego samego czynu i tej samej osoby. Powyższe wyjaśnienie w dokumencie przyjętym jako dowód w sprawie w sposób wystarczający odpowiada na zarzut kasacyjny skarżącego dotyczący twierdzenia, iż organ bezkrytycznie przyjął za udowodnione sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę mając odmowę wszczęcia postępowania przez Prokuratora Rejonowego w Suwałkach.

Tak zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy nie uprawniał do stwierdzenia o dowolności ustaleń co do faktu braku pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego i naruszenie tym samym art. 80 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja przeprowadzona przez skarżącego wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie zaprzeczając ustaleniom organów Sąd I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe z dokumentu w postaci pisma Starosty Suwalskiego z dnia 21 października 2010 r. informującego, iż w swoim rejestrze wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zaplecza stacji paliw z częścią handlową na działce ew. [...] w m. R. – T. wydanej dla skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] Stacja Paliw w R. – T.). W odniesieniu natomiast do numeru i daty decyzji wskazywanej przez skarżącego (z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]) Starosta Suwalski wyjaśnił, iż w tej dacie i pod takim numerem udzielił pozwolenia na budowę innej inwestycji, tj. zbiornika na gnojówkę o poj. 43 m3 przykrytego płytą obornikową o powierzchni 61,4 m2 na działce ewid. nr 14/14 w miejscowości W., gmina S. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd I instancji mógł w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu.

Przeprowadzenie dowodu jest możliwe z urzędu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie (Sąd zwrócił się do organu o udzielenie informacji). Wymieniony przepis wprost zezwala na przeprowadzenie dowodu z urzędu. Warunkiem jest aby był to dowód uzupełniający, jego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Nieuprawnione jest twierdzenie aby Sąd I instancji tą czynnością zastąpił postępowanie dowodowe organu. Dowód ten jedynie uzupełnia materiał dowodowy zebrany przez organ i wyjaśnia wątpliwości podnoszone przez skarżącego co do braku wykazania nieistnienia pozwolenia na budowę.

Zarzut naruszenia tą czynnością przez Sąd I instancji art. 106 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. stanowi o kontroli sądu administracyjnego nad działalnością administracji publicznej, a jej wyrazem jest dopuszczalna przez ustawodawcę w art. 106 § 3 p.p.s.a. czynność sądu w ramach poprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu. Do postępowania tego zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego – ustawy z dnia 17 listopada 1064 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.).

Zatem pojęcie dokumentu należy rozumieć w znaczeniu art. 244 k.p.c. (§ 1 dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone; § 2 przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje pozarządowe w zakresie zleconych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej) oraz art. 245 k.p.a. (dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie).

W takim też znaczeniu dopuszczono dowód z pisemnej informacji Starosty Suwalskiego na okoliczności w niej wskazane w zakresie działania tego organu. Wynika z tej informacji wiedza na okoliczność, że prowadzony jest przez Starostę rejestr wydawanych decyzji z pozwoleniem na budowę. Nie została wydana decyzja z pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji, dane dotyczące decyzji, na którą powołuje się skarżący odnoszą się do innej inwestycji, gdzie indziej zlokalizowanej.

Tak uzupełniony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyznania słuszności twierdzeniom skarżącego o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przez jego zastosowanie bądź naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez brak jego zastosowania.

Prawidłowo też Sąd I instancji ustalił, iż pismo skarżącego z dnia 4 października 2005 r. skierowane do PINB Powiatu Ziemskiego w Suwałkach wycofujące wniosek z tego samego dnia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie innego obiektu budowlanego (stacji autogazu LPG) i uzasadniające to cofnięcie tym, iż skarżący w najbliższym czasie nie będzie użytkował tej stacji gdyż przystąpi do budowy zaplecza tej stacji jeszcze w tym roku, nie jest działaniem podjętym w ramach prawnie określonych, prawidłowych czynności inwestora poprzedzających podjęcie prac budowlanych dotyczących inwestycji, na którą jest wymagane pozwolenie na budowę. Informacja ta była tylko uzasadnieniem innego wniosku. W żadnym razie nie można uznać treści tego pisma za działanie przewidziane art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego, jak oczekuje skarżący, a czego nie dokonał organ. Wymieniony przepis reguluje kwestię powiadamiania organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę z dołączeniem m.in. oświadczenia kierownika budowy i zaświadczenia o jego uprawnieniach zawodowych.

Forma i treść pisma nie wskazują na zgłoszenie czynności z art. 41 ust. 4 wymienionego przepisu ponadto takie zgłoszenie nawet gdyby zaistniało nie zastępowałoby czynności wymaganej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepisy prawa budowlanego nie przewidują milczącej zgody o pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie odnoszą się do wymogu pisemnej decyzji z przymiotem jej ostateczności. Decyzję taką wydaje inny organ niż organ nadzoru budowlanego. Jest nim organ architektoniczno-budowlany, w tym przypadku Starosta Suwalski. Zgodnie z art. 18 Prawa budowlanego to do obowiązków inwestora (skarżącego) należało zorganizowanie procesu budowy. Wymieniony przepis przykładowo wskazuje zakres tych obowiązków używając określenia "w szczególności". Nie budzi jednak wątpliwości, że wśród czynności dotyczących zorganizowania procesu budowy są czynności prawne umożliwiające podjęcie robót budowlanych. Pierwszą z tych czynności jest uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 – wyjątek niemający zastosowania w sprawie) w zw. z art. 3 pkt 12 tego prawa (przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robot budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego).

Uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga złożenia wniosku z szeregiem załączników w postaci 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opisami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl art. 33 Prawa budowlanego.

Skarżący nie wykazał złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie przedstawił oryginalnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazywane przez niego dane dotyczące takiej decyzji odnoszą się do orzeczenia wydanego przez Starostę Suwalskiego w odniesieniu do zupełnie innej inwestycji realizowanej w innej miejscowości.

Zatem ustalenia Sądu I instancji co do samowoli budowlanej są prawidłowe. Sąd orzekając w sprawie nie naruszył ani art. 133 § 1 p.p.s.a., ani art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd rozstrzygał sprawę w oparciu o akta administracyjne z uwzględnieniem treści dowodu prawidłowo przeprowadzonego przez siebie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Prawidłowe jest też ustalenie Sądu I instancji, iż na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma też wpływu okoliczność późnego, jak twierdzi skarżący, dostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej i wszczęcia postępowania w sprawie, gdy budowa była na ukończeniu.

Przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie różnicują możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego ani wysokości opłaty legalizacyjnej od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Dla inwestora jest to ważne z uwagi na ekonomiczne skutki negatywnego rozstrzygnięcia (nakazu rozbiórki) w przypadku niespełnienia przez niego warunków legalizacyjnych. Nie wpływa to jednak na możliwość i zakres prowadzenia postępowania legalizacyjnego w świetle ww. przepisów. Nie znajduje też uzasadnienia argumentacja skarżącego, że organ nadzoru prowadził wcześniej czynności kontrolne w stosunku do innej inwestycji (stacji autogazu) i mógł widzieć, jak też widział czynności budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji przez co milcząco legalizował tę budowę. Zalegalizowanie samowoli budowlanej wymaga poprowadzenia postępowania jak w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to musi zakończyć się orzeczeniem w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub tylko zatwierdzeniem projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego) lub decyzją nakazującą rozbiórkę (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 tej ustawy). Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i nie przewidujące prawnej formy zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż zaniechania organu nadzoru budowlanego w ujawnieniu samowoli dają podstawę do zastosowania trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego w miejsce zastosowanego art. 48 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec prawidłowych ustaleń Sądu I instancji podstawą do działania organu w sprawie był brak uzyskania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym brak ten nie był związany z nieprawidłowościami działań organu architektoniczno-budowlanego. Zatem zastosowany przez organ tryb postępowania przewidziany art. 48 był w pełni uzasadniony. Sąd I instancji podkreślał różnicę kompetencyjną między organem architektoniczno-budowlanym, a organem nadzoru budowlanego.

Nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone art. 141 § 4 p.p.s.a. części składowe (przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Nie można przyjąć aby dotknięte było wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Jest ono jasne i przekonujące.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 kasator uzasadnia zaakceptowaniem dowolnej, sprzecznej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Analiza uzasadnienia oraz ocena akt administracyjnych nie dają podstawy do takich ustaleń. Sąd I instancji nie oddalił skargi przy niekompletności sprawy, nie pominął istotnych części tych akt ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną w myśl art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.