Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 679/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 741/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. G., PPH [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 8 listopada 2010 r. J. G. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), reprezentowana przez adw. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności:

1. 1) "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...]2002 r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego";
2. 2) decyzji z dnia [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzekającej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymanej w mocy przez decyzję z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego;
3. 3) decyzji organów I i II instancji wydanych w sprawie nakazu rozbiórki zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.) przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swego wniosku wskazała, że wszystkie postępowania, które przytoczono wyżej, jakie toczyły się względem budowli wzniesionych na nieruchomościach należących do skarżącej i wszystkie decyzje administracyjne, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986 r. Zdaniem wnioskodawczyni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu, i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem wnioskodawczyni dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wnioski J. G., zawarte w piśmie z 8 listopada 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał w odrębnych postępowaniach.

Drugi wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył sprawy zakończonej ostateczną decyzją z [...] 1999 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję z [...] 1999 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414, ze zm., dalej p.b.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r,, II SA/Po 1082/99 (dalej wyrok II SA/Po 1082/99) oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z [...] 1999 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. G. reprezentowanej przez adw. J. P. o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji z [...] 1999 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, decyzją z [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że prawomocnym wyrokiem II SA/Po 1082/99, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z [...] 1999 r.

W sprawie II SA/Po 1082/99, Sąd w wyniku przeprowadzonego postępowania sądowego, oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] 1999 r., która jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu.

W związku z powyższym, z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 25 maja 2001 r., II SA/Po 1082/99, oddalający skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z [...] 1999 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki kurnika, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i poprzedzającej ja decyzji z [...] 1999 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.

Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.12.2009 r., I OPS 6/09 (LEX nr 530338, [ONSAiWSA 2010/2/18], dalej uchwała I OPS 6/09), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, winno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

J. G. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że fakt związania sądów i organów administracji wydawanymi przez sądy administracyjne wyrokami nie może także być interpretowany w ten sposób, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takich decyzji, które kiedykolwiek były przedmiotem skargi do sądów administracyjnych. Tego rodzaju ograniczenie musiałoby wprost wynikać z przepisów prawa, ale ani k.p.a., ani ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tego rodzaju ograniczeń nie zawiera. Zdaniem skarżącej, wydanie wyroku przez sąd administracyjny nie stanowi żadnej przeszkody w tym, by skutecznie powoływać się na nieważność i by sprawę tę w ogóle badać, gdyż tego rodzaju ograniczeń prawnych po prostu nie ma. Nawet jeśli sądy administracyjne rozpatrywały skargi dotyczące nieważności decyzji, ale w innym zakresie i w oparciu o inne podstawy nieważności, nie ma powodów, by w innym postępowaniu, przy podnoszeniu zupełnie innych i nie znanych wcześniej zarzutów nie badać merytorycznie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji.

Fakt, że osoba, która powinna brać udział w charakterze strony w toku postępowania administracyjnego nie żyje, skutkiem czego nie brała w postępowaniu udziału ani ona, ani też jej następcy prawni, których do dnia dzisiejszego nie ustalono, został ujawniony dopiero kilka miesięcy temu, i nikt, w tym również Sądy administracyjne nie brały pod rozwagę tego rodzaju okoliczności. Okoliczność, że kiedyś w przeszłości sądy administracyjne rozpatrywały sprawę nie może sanować wszelkich uchybień do jakich doszło w toku sprawy, a zwłaszcza tych najbardziej rażących i skutkujących nieważność postępowania.

Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Ponieważ sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, który wyrokiem z 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z [...] 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z [...] 1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego i powiatowego.

W skardze skierowanej do Sądu J. G. reprezentowana przez adw. J. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 3 k.p.a. w wyniku ich nie zastosowania w sprawie, mimo że wskazywane przez skarżącą podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią kryterium, które winno zostać rozpatrzone pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności i przepisy te stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej);
2. 2. art. 170 p.p.s.a. w wyniku uznania, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy sprawa - przy wydawaniu decyzji, których dotyczy skarga o stwierdzenie ich nieważności - rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; a nadto w wyniku przyjęcia najzupełniej błędnego poglądu, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy i inne organy władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r.] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 1999 r. znak [...], którą na podstawie art. 48 p.b. nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]), w której Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z [...] 1999 r.

Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał art. 170 p.p.s.a. podnosząc, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 [ze zm.]), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, [s. 391, uw. 5]).

W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano - Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r. znak [...] była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 25 stycznia 2001 r. II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i poprawnie udokumentowały powody i podstawy rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i dlatego, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74, poz. 368 ze zm., dalej u.N.S.A.) Sąd oddalił skargę.

Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] 1999 r. nr [...], nakazał D. i B. G. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego (kurnika) w budowie zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], stanowiącej ich własność. Wbrew twierdzeniom skargi, podnoszony zarzut brak udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości lub jego następcy prawnego stanowi co najwyżej przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i to dla podmiotu pominiętego w takim postępowaniu. Ten zarzut nie może być kontrolowany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w nadzwyczajnym trybie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. G., reprezentowana przez adwokata J. P., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. 1. art. 170 i art. 171 p.p.s.a w wyniku przyjęcia błędnego poglądu, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy i inne organy władzy publicznej, podczas gdy prawidłowo powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie kwestii, które były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (tak uchwała (7) NSA z 7.01.2009 r. w sprawie I OPS 6/09), tymczasem w sprawie niniejszej o przesłance nieważności strona i organ administracji dowiedziały się dopiero po rozpoznaniu sprawy przez sądy administracyjne, tak więc ta podstawa nieważności decyzji nie była i nie mogła być przedmiotem wcześniejszych rozważań;
2. 2. art. 1 § 2 i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w wyniku błędnego uznania, że słusznie organ administracji nie zastosował ich w sprawie pomimo, że wskazywane przez skarżącą podstawy nieważności decyzji, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji "wskazujących" [winno być zapewne "nakazujących"] rozbiórkę obiektu budowlanego,
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów poniesionych w związku z niniejszym postępowaniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej okazał się być nieusprawiedliwiony. Mimo, że art. 170 i 171 p.p.s.a. nie obowiązywał w dacie orzekania przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2001 r. II SA/Po 1082/99, to taką samą normę, jak w art. 170 p.p.s.a., wywodzono z art. 59 ni fine u.N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 170 p.p.s.a. jest dosłownym odpowiednikiem art. 365 § 1 k.p.c. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. 2006 s. 357, uw.

1) w brzmieniu pierwotnym. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były prawomocne (art. 57 u.N.S.A.), zatem z chwilą ogłoszenia wiązały sąd, który je wydał, strony, inne sądy i inne organy państwowe a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.; B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9/15 i n.). Norma art. 171 p.p.s.a. odpowiadała ówcześnie obowiązującej normie wywiedzionej z art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 366 k.p.c.

Autor skargi kasacyjnej wyprowadza błędny wniosek z uchwały I OPS 6/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.; uzasadnienie uchwały I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/018 s. 44).

Wojewódzki Sąd należycie dokonał kontroli w zakresie prawidłowości zastosowania przez GINB wymogów, wskazanych w uchwale I OPS 6/09. W szczególności zbadano uzasadnienie wyroku II SA/Po 1082/99 i prawidłowo uznano, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z [...] 1999 r., używając zwrotów stosunkowych o zgodności kontrolowanej decyzji z normą prawną (ONSAiWSA 2010/2/018 s. 42; s. 3, 5-8 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 741/11).

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z: 11.4.2013 r., I OSK 1856/11; 8.3.2013 r., I OSK 1488/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.10.2008 r., VII SA/Wa 722/08, cbosa).

Po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99, oddalającym skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 1999 r., w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny użył zwrotów stosunkowych o zgodności kontrolowanej decyzji z normą prawną, niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W świetle prawidłowej wykładni art. 157 § 3 k.p.a., trafnie Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji.

Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a. (odpowiednio – do 31 grudnia 2003 r. - art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.) oznacza, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje to, że organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych Stanisława Piotrowskiego, właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986 r. Zdaniem wnioskodawczyni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem skarżącej dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Pogląd ów jest błędny. Niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 188, uw. 188), nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Nawet gdyby fakt śmierci Stanisława Piotrowskiego był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu wyrokowania (25 stycznia 2001 r.) w sprawie II SA/Po 1082/99, nie mógłby ów Sąd wziąć tej okoliczności pod uwagę z urzędu.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 5.6.2006 r., I OSK 911/05; 17.6.2008 r., II OSK 665/07; 22.12.2008 r. II OSK 1109/07; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 26.5.2009 r., II OSK 832/08; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 18.5.2010 r., II OSK 796/09; 25.4.2012 r., I OSK 1239/11, Lex nr 1218838) jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pogląd ten był w pełni akceptowany pod rządem art. 59 u.N.S.A. (Z. Janowicz, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 667-669; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, W. Pr. IUSTITIA 1995, s.89).

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (J. Borkowski: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 179-180, nb 2, s. 202-203, nb 7) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci – z tą chwilą traci ona zdolność reagowania na czynność władzy. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji.

Tym samym zmarły dnia 2 kwietnia 1986 r. S. P. - przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją z [...] 1999 r. - nie mógł być stroną tego postępowania i fakt ujawnienia jego śmierci na kilka miesięcy przed wniesieniem wniosku z 8 listopada 2010 r., był obojętny dla oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1999 r. i decyzji z [...] 1999 r.

Błędnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego (s. 4 skargi kasacyjnej), przy czym zmiany takiej nie wskazuje. Zmianą taką nie jest w szczególności to, że na kilka miesięcy przed wniesieniem wniosku z 8 listopada 2010 r. stało się dla skarżącej jasne, że następcy prawni S. P. nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 1999 r. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się być nieusprawiedliwony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jakim zakresie szczupłość wywodów Sądu I instancji odnośnie niektórych zarzutów skargi, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej