Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 245/19 oddalił skargę Towarzystwa A. z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy 5,0 m x 3,0 m, pełniącego funkcję sanitariatów, położonego na działce nr [...] w K., Leśnictwo [...], oznaczonego nr 7 na mapie będącej załącznikiem do ww. decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo nakazały Towarzystwu rozbiórkę przedmiotowego budynku, albowiem budowa, zrealizowana bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Morskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXVII/203/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Krynica Morska dla części północnej miasta). Nie została wobec tego spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej.
Sąd wskazał, że nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ZLu (tj. terenie leśnym z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego), na którym dopuszczono jedynie wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych. Powołując się na zapisy planu, a także treść art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.), Sąd przyznał rację organom, że przedmiotowy budynek nie może być zaliczony do tej kategorii ze względu na osadzenie na płycie betonowej pełniącej funkcję fundamentu.
Skargę kasacyjną złożyło Towarzystwo A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy – Prawo budowlane przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżącemu Towarzystwu przysługuje status strony postępowania oraz art. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na braku odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji braku uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu zakwestionowano zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii budynków – ze względu na trwałe związanie z gruntem (art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Podniesiono, że samo istnienie fundamentu, na co powołał się Sąd pierwszej instancji, nie jest okolicznością wystarczającą do stwierdzenia istnienia trwałego związku z gruntem. Zdaniem strony skarżącej Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tej kwestii w sposób wyczerpujący, nie zbadał też możliwości legalizacji tego obiektu. Ponadto wskazano, że w sprawie nie została ustalona data budowy, nie odniesiono się do stanu prawnego, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w tej dacie. Autor skargi kasacyjnej powołał się w tym względzie na treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym zakwestionowano uznanie Towarzystwa za stronę niniejszego postępowania. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnej argumentacji na poparcie tego zarzutu. Nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie skarżące Towarzystwo podnosi, że nie powinno być uznane za stronę postępowania. Wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nakazu rozbiórki budynku pełniącego funkcję sanitariatów, położonego na działce nr [...] w miejscowości K. Jak wskazano w skardze kasacyjnej Towarzystwo, na podstawie zawartej w dniu 1 lipca 2009 r. na czas nieokreślony umowy najmu, jest najemcą części ww. działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek.
Ponadto, ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu oględzin z 10 października 2018 r. wynika w sposób jednoznaczny, że to Towarzystwo było inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, mających miejsce w 2010 r. (potwierdził to w toku oględzin Prezes Towarzystwa). Stosownie zaś do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Jak wynika z utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami powinien zostać obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub zarządca (por. np. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2015, s. 565 i nast., wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 720/19). Nie można mieć wobec tego wątpliwości, że Towarzystwo słusznie uznane zostało za stronę postępowania administracyjnego (i sądowego), a zarazem adresata decyzji rozbiórkowej.
Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Skarżące kasacyjnie Towarzystwo podważa w tym zarzucie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji i organy, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może być uznany za tymczasowy w rozumieniu ww. przepisu. W ocenie strony skarżącej Sąd przy kwalifikacji obiektu wziął pod uwagę jedynie okoliczność, że posiada on fundamenty, co samo w sobie nie przemawia za uznaniem obiektu za tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.
Stosownie do tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany do ww. kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, albowiem jest trwale związany z gruntem.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są bowiem również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. II OSK 1052/14).
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, został bowiem posadowiony na gruncie w sposób uniemożliwiający jego przemieszczanie. Z ww. protokołu oględzin wynika, że roboty budowlane obejmowały wykonanie na starym zbiorniku na nieczystości płyty betonowej, na której ustawiono obiekt o konstrukcji stalowej obłożony blachą falistą. Cechy konstrukcyjne tego obiektu, w tym w szczególności posadowienie na płycie betonowej, świadczą o tym, że został posadowiony trwale i stabilnie, w taki sposób, aby uniemożliwić jego przemieszczanie. Przedmiotowy budynek posadowiony został w taki sposób, że może on się opierać czynnikom atmosferycznym mogącym go zniszczyć. Wskazuje też na to czas jego eksploatacji - 9 lat do czasu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (został posadowiony w 2009 r.).
W konsekwencji powyższego nieusprawiedliwione są również twierdzenia skarżącego kasacyjnie dotyczące zaniechania zbadania możliwości legalizacji obiektu w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. W ww. postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia wymienionych w ust. 3 cytowanego przepisu dokumentów, których przedstawienie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego.
W niniejszej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym budowa przedmiotowego obiektu nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Morskiej z 28 kwietnia 2009 r. nr XXVII/203/2009) obowiązującymi w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze kasacyjnej błędnie odwołano się w tym względzie do uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 w zakresie, w jakim odnosiła się ona do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W tej samej uchwale, w odniesieniu do przywołanych wyżej przepisów art. 48 ustawy z 1994 r. wskazano, że: "(...) Celem wprowadzenia tej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej (zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym) było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny.
Oczywiste jest, że realizacja tego celu jest możliwa tylko w przypadku dostosowania nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, zarówno ustawowych jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej."
Z akt sprawy wynika, że część działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, położona jest w granicach obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem "1.ZLu" – "Tereny leśne z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego". Zgodnie z § 8 planu na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem zabudowy tymczasowej (ust. 4.1. lit. b). Dopuszczono jedynie zagospodarowanie tymczasowe i lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi: - w trakcie budowy, na terenie objętym pozwoleniem na budowę - w zakresie odpowiednim do prowadzonych prac budowlanych; - na terenie wyznaczonym liniami zabudowy dopuszcza się obiekty tymczasowe związane funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu zrealizowanym na podstawie ustaleń niniejszej uchwały; poza liniami zabudowy dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków (ust. 4.1. lit. f).
Jeśli chodzi o zasady kształtowania tymczasowych obiektów budowlanych, w § 8 ust. 4.2. lit. d) planu podano, że w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych związanych funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu i zabudową zrealizowaną na podstawie ustaleń niniejszej uchwały – dopuszcza się tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, takie jak przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne lub o trwałej rozbieralnej konstrukcji dostosowanej do formy zabudowy, o powierzchni mierzonej po obrysie obiektu nie większej niż 100 m2 i wysokości do 5 m.
Wobec tego, że przedmiotowy obiekt budowlany jest połączony trwale z gruntem, jego posadowienie na terenie 1.ZLu nie jest zgodne z §8 ust. 4.2. lit. d) planu, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej, tj. zgodność realizacji obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Niezależnie od powyższego, zwrócić warto uwagę na treść wiążącej skarżące kasacyjnie Towarzystwo umowy najmu nieruchomości, na której znajduje się rzeczony budynek. Zgodnie z § 2 tej umowy wynajmowane grunty leśne wykorzystywane będą przez Najemcę (czyli Towarzystwo) na cele: prowadzenia obozu harcerskiego, bez prawa usuwania drzew oraz bez prawa budowy nowych obiektów oraz rozbudowy istniejących. Na przedmiocie najmu znajdują się naniesienia budowlane nietrwale związane z gruntem, których właścicielem nakładów jest Najemca (§ 3 ust. 1). Zatem budowa nowego obiektu, trwale związanego z gruntem, w miejsce istniejącego (który wedle treści umowy nie był trwale związany z gruntem), została również podjęta wbrew obowiązującym Towarzystwo warunkom najmu nieruchomości. W tej sytuacji tym bardziej niezrozumiałe są twierdzenia Towarzystwa zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę dotyczące braku informacji o istniejących na działce obiektach i "ich statusie formalnym".
W konsekwencji powyższego nie jest uzasadniony również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji słusznie oddalił skargę, uznając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu za zgodną z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.