Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1262/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. C. i G. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 1 kwietnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. nakazał do dnia 31 lipca 2003 roku M. Ł. wykonanie zmian i przeróbek (niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr 455 w U. przy ul. G. do stanu zgodnego z przepisami), polegających na: 1) zastąpieniu części ściany z płyt drewnopodobnych ścianami murowanymi, 2) wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych, 3) założeniu rynien i rur spustowych w kierunku własnej działki, 4) wykonaniu wentylacji grawitacyjnej.
Jako dowód prawidłowego wykonania tych robót należy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. przedłożyć oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z przepisami obowiązującymi w budownictwie.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i G. C. podnosząc, iż organ nie wykazał, że samowolnie wzniesiony obiekt garażowy nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U. W ocenie odwołujących zapisy planu mogą odnosić się jedynie do zabudowy istniejącej legalnie, nie dotyczą w żadnej mierze samowoli budowlanej. Ponadto organ orzekający pominął interesy współwłaścicieli działki nr 455 oraz interesy Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł" w U. właściciela działki sąsiedniej, na której częściowo znajduje się przedmiotowy obiekt garażowy.
Odwołujący wskazali, iż organ nadzoru budowlanego w poprzednio wydanej decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 r. nakazał rozbiórkę obiektu z uwagi na naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz zagrożenia pożarowego stwarzanego przez ten budynek. Odwołujący się podnieśli, iż przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości 0,57m od balkonu budynku wielorodzinnego Spółdzielni Mieszkaniowej oraz obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia oraz stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązków wymienionych w decyzji z dnia 1.04.2003r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków na dzień 30 października 2003r. Organ wskazał, że na działce nr 455 w U. został wybudowany obiekt garażowy o wymiarach 5,08 x 2,90m o konstrukcji mieszanej, kryty papą. Data wybudowania garażu nie została ustalona przez organ I instancji w sposób pewny (strony postępowania podają różne okresy budowy omawianego obiektu budowlanego - lata 60-te i okres 1972-1980 r.), jednakże bezspornym jest, że budowę garażu można było wykonać po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a taki obowiązek wynikał tak z przepisów art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. jak i z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś inwestor takiego pozwolenia nie posiadał.
Na podstawie art. 103. ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki, uchwalonego w dniu 8.12.i994 r. uchwałą Rady Miejskiej w Ustce nr VII/31/94 (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 42 poz.232 z dn.l6.12.1994r.) działka nr 455 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z dopuszczalną modernizacją z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, dlatego wykonanie przedmiotowego garażu nie jest sprzeczne z tym planem, a tym samym nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie innych przesłanek wymienionych w tym artykule. Zdaniem organu należy zatem zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji publicznej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Przez zastąpienie części ściany garażu z płyt drewnopodobnych ścianami murowanymi, wykonanie tynków wewnętrznych i zewnętrznych, założenie rynien i rur spustowych oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej zostaną spełnione warunki przepisu art.40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ wskazał, że termin na wykonanie w/w czynności upłynął na skutek rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym, dlatego uchylił tę decyzję w tym zakresie i ustalił nowy termin umożliwiający stronie wykonanie tych obowiązków. Organ wskazał także, że wszystkie strony miały zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu, zaś fakt, iż budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na działce sąsiedniej usytuowany jest od granicy w odległości 1,17m nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu w trybie art. 37 ust.1 pkt 2. Prawa budowlanego z 1974 r.; tym bardziej, że budynek ten został wybudowany później niż garaż. Pokrycie dachu garażu papą nie stanowi zagrożenia pożarowego, jest to pokrycie trudno zapalne i nie narusza przepisów przeciwpożarowych.
W skardze na powyższą decyzję A. i G. C. stwierdzili, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki w części planu dotyczącej działki nr 455 przyjęto, iż dopuszczalna modernizacja z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, obejmuje istniejącą zabudowę jedno i wielorodzinną. Zdaniem skarżących ocena zgodności z planem może dotyczyć wyłącznie zabudowy legalnej. Tymczasem garaż, którego dotyczy postępowanie został wybudowany jako samowola budowlana i narusza przepisy dotyczące zachowania odległości między budynkami - zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności § 156 tego rozporządzenia.
Ponadto naruszono wymogi określone w § 13 ust. 1 powyższego rozporządzenia o zagrożeniu pożarowym (drewniany dach kryty papą). Skarżący podnieśli także, że od początku postępowania pomijano jako stronę Spółdzielnię Mieszkaniową "Ł" w U. - właściciela budynku wielorodzinnego oraz działki przyległej, na której częściowo posadowiony jest garaż.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że nie jest kwestią sporną fakt, iż garaż został wybudowany samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., dlatego zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.
Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane stanowił, że przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 4 pkt 1 tej ustawy pod pojęciem obiektu budowlanego należało rozumieć stałe i tymczasowe budynki. Z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika natomiast, że roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Także § 44 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy zarówno stałych jak i tymczasowych budynków.
Sąd uznał zatem, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu garażowego i nie budzi wątpliwości, że takowe nie zostało wydane.
Zdaniem Sądu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. został słusznie zastosowany, nie zachodziły bowiem podstawy do nakazania rozbiórki.
Sąd nie uznał za zasadny zarzutu skargi, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki mogą odnosić się wyłącznie do zabudowy istniejącej (zrealizowanej legalnie), ponieważ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia jako jedną z przesłanek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc chodzi tutaj zarówno o obowiązujący w okresie budowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczących zachowania odległości obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością. Przepis ten zaś dotyczy niewątpliwie obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej, a nie obiektów wybudowanych zgodnie z prawem.
Sąd stwierdził, że przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne jest ustalenie czy w chwili orzekania teren, na którym znajduje się obiekt jest przeznaczony pod zabudowę.
W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki w części dotyczącej działki nr 455 przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, a nadto przyjęto, iż dopuszczalna jest modernizacja z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, obejmuje istniejącą zabudowę jedno i wielorodzinną. Zdaniem Sądu wybudowanie garażu na terenie przeznaczonym na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną nie narusza zapisów planu, gdyż garaż jest obiektem towarzyszącym tego rodzaju zabudowie.
Sąd nie uznał również zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Mający zastosowanie § 13 ust.1 zd. 1 tego rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że garaż został wybudowany zanim przystąpiono do budowy budynku wielorodzinnego Spółdzielni Mieszkaniowej na sąsiedniej działce. Skoro budynek wielorodzinny został po powstaniu garażu wybudowany to uznać należy, iż istnienie obiektu garażowego nie utrudniło zabudowy działki sąsiedniej.
Odnosząc się do zarzutu niezapełnienia czynnego udziału w postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Sąd wskazał, że skarżący nie mogą skutecznie domagać się realizacji ewentualnych interesów właściciela działki sąsiedniej, a ponadto jedynie uchybienie przepisom procedury stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej A. C. i G. C. od tego wyroku wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją Sądu a rozstrzygnięcie w ramach postępowania wymagało zastosowania art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie wyłącznie art. 40 tej ustawy oraz przez niewłaściwe zastosowanie § 13 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego – art. 10 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją Sądu I instancji a rozstrzygnięcie wymagało zastosowania w sprawie art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż obiekt garażowy będący przedmiotem sporu został wybudowany jako samowola budowlana oraz, że na obiekt ten nie uzyskano pozwolenia na budowę oraz użytkowanie. Według skarżących do obiektu tego zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 a ewentualnie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Istniejąca nielegalna zabudowa działki NT 455 w Ustce jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, plan ten dopuszcza bowiem wyłącznie zabudowę jedno i wielorodzinną z dopuszczalną modernizacją i adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach. Brak jest zatem podstaw do legalizacji odrębnego budynku garażowego, szczególnie, że istniejący budynek mieszkalny pozwala na adaptację pomieszczeń na garaż.
Modernizacja i adaptacja nie oznacza zaś budowy dodatkowych obiektów. Następnie podniesiono, że żaden zapis w księgach wieczystych, ani innych dokumentach nie odzwierciedla wybudowanego nielegalnie garażu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż w sprawie zastosowanie ma przepis § 13 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie budynku gospodarczego, którym garaż nie jest. Garaż nie spełnia także warunków odległościowych określonych w rozdziale 4 tego rozporządzenia, dotyczącym garaży dla samochodów. Nawet przyjmując, że zastosowanie miałby powołany przepis §13 ust. 1 w/w rozporządzenia nie można uznać, aby garaż spełniał wymogi określone w tym przepisie. Garaż nie jest wykonany z materiałów niepalnych, co jest dopuszczalne.
Ponadto skarżący nie zgadzają się z przyjętą przez Sąd tezą, iż garaż został wybudowany przed przystąpieniem do budowy budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 kpa podniesiono, że w toku tego postępowania nie powiadomiono organu będącego stroną tego postępowania – Gminy Miejskiej Ustka, która jest właścicielem działki nr 455 (której skarżący są użytkownikami wieczystymi), ani sąsiadów graniczących z garażem od strony zachodniej nieruchomości (gminy Ustka i p. F.). Na poparcie zasadności zarzutów przywołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeka w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Taki zakres właściwości Sądu sprawia, że szczególnego znaczenia nabiera właściwe określenie podstaw skargi kasacyjnej i uzasadnienie.Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie. Zarzut proceduralny powiązany został z naruszeniem art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, którego Sąd I instancji nie stosował.Naruszenie tego przepisu odniesiono w skardze do postępowania administracyjnego i do naruszenia prawa innych podmiotów niż skarżący, nie wskazano przy tym żadnych, ewentualnie naruszonych,przepisów procedury sądowoadministracyjnej..
Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w świetle uzasadnienia są niejasne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego określane jest jako ewentualne,stwierdza się w nim,że rozstrzygnięcie w ramach postępowania wymagało zastosowania w sprawie art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r. a dalej, że zdaniem skarżących do przedmiotowego obiektu zastosowanie ma zapis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ewentualnie art.37 ust. 2 Prawa budowlanego.Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalanie jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd.W istocie zarzuty skargi kasacyjnej są zarzutami w stosunku do organów administracji a nie Sądu. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się też z tezami uzasadnienia Sądu, zarzucając błędne ustalenia faktyczne nie formułując jednak zarzutu naruszenia przez Sąd jakiegokolwiek przepisu sądowoadministracyjnego i nie uwzględniając zakresu kompetencji sądów administracyjnych w zakresie postępowania dowodowego.
Uzasadnienie zawiera natomiast przytoczenie tez 8 wyroków sądowych, sformułowanych w innych stanach faktycznych i oczywiście nie mających charakteru przesądzającego jakiekolwiek rozstrzygnięcie organów administracji i sądów administracyjnych w innych sprawach.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjna jako nie spełniającą wymogów formalnych, odrzucił.