Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006r. sygn. II SA/Łd 1016/05 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] oraz poprzedzającą je decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie ma charakter incydentalny w stosunku do zasadniczego postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przepisem art. 152 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.
Organy administracji obu instancji rozpoznając sprawę oparły się na przesłance strony postępowania administracyjnego uznając, iż skarżący przymiotu strony nie posiada a w konsekwencji złożony przez niego wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji nie może zostać uwzględniony.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organy te naruszyły przepis art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone orzeczenie nie spełnia ustawowego wzorca, bowiem trudno wskazać na jakich argumentach organ oparł rozstrzygnięcie.
Ponadto Sąd I instancji uważa, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, że skarżący nie jest stroną postępowania, bowiem nie posiada interesu prawnego w toczonym postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowanie zainicjowane przez skarżącego podaniem o wznowienie postępowania dotyczy wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę a więc to przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) będzie miał zastosowanie dla ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w tymże postępowaniu a nie przepis art. 28 Kpa.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] wydanym na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2005r. Starosta T. w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż A. L. (wnioskodawca) nie jest strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa a organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji podzielił ten pogląd, podnosząc jednocześnie, że odwołujący się nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów i dowodów kwestionujących dokonaną ocenę oddziaływania na środowisko.
Skargę na postanowienie Wojewody złożył A. L. zarzucając naruszenie przepisów art. 28 i 152 Kpa oraz art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę A. L. na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zawarte w swoim postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę wskazanym wyżej wyrokiem uwzględnił, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzającą ją decyzję.
Na powyższe orzeczenie Sądu I instancji skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania S. S. i L. K. reprezentowania przez pełnomocnika.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 152 Kpa o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 28 §2 Prawa budowlanego, wywodzi pełnomocnik, warunkiem koniecznym do uznania, iż danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest realny negatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość będącą we władaniu tego podmiotu. Nieruchomość skarżącego o nr 119/6 graniczy z działką o nr 1190/05, na której realizowana inwestycja tylko narożnikiem, co Sąd I instancji pominął. Ponadto wpływ inwestycji na działkę skarżącego A. L. został oceniony i z oceny wynika, że nie będzie ona miała negatywnego wpływu na środowisko.
Zdaniem pełnomocnika brak jest okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania a więc brak podstaw do wstrzymania wykonania orzeczenia.(152 § 1 Kpa)
Pełnomocnik S. S. i L. K. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pozostali uczestnicy postępowania nie skorzystali z uprawnienia do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Rozstrzygnięcia administracji publicznej podejmowane w formie postanowienia czy decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 Kpa obwarowane są prawno – procesowym obowiązkiem uzasadnienia orzeczenia kończącego sprawę.
Zgodnie z obowiązującym prawem, uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strony postępowania mają bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Zawiłość argumentacji bądź jej minimalna ilość uniemożliwia poznanie tych motywów i przekonanie strony a tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej.
Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja (także postanowienie) winna zawierać uzasadnienie faktyczne a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na Wojewodę Łódzkiego oraz Starostę T. obowiązek dokładnego zebrania a następnie wyjaśnienia stanu sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału zebranego w sprawie. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 Kpa i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 24-26, art. 75-86), ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.).
Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, lecz nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155).
Tak więc rację ma Sąd I instancji wskazując, że uzasadnienie jest nieprzekonywujące i nie daje odpowiedzi na pytanie, które twierdzenia organu, spośród mogących spełniać rolę ustaleń legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie przedmiotowego postanowienia odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej, postanowienia stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, słusznie uznał Sąd I instancji, iż organy administracji arbitralnie przyjęły, gdyż nie zostało to przez Starostę T. ani Wojewodę Łódzkiego w sposób dostateczny uzasadnione, że skarżący nie jest stroną postępowania, bowiem nie ma interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż osobną kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Należą do nich właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządca nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Nieruchomością, zgodnie art. 46 k.c., jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości są osoby, którym w stosunku do niej przysługuje prawo własności lub odpowiednio, prawo użytkowania wieczystego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego spowodowało precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ze względu na konieczność możliwie ostrego określenia zakresu podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie definicji ustawowej pojęcia obszaru oddziaływania obiektu.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż organ najpierw winien przeanalizować zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji i wskazać (także w uzasadnieniu) czy w obszarze oddziaływania znajduje się nieruchomość skarżącego, a dopiero na tej podstawie orzec czy A. L. jest strona postępowania.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 152 Kpa. Organ prowadzący postępowanie nie wskazał w uzasadnieniu decyzji ani w uzasadnieniu postanowienia okoliczności sprawy wskazujących na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma uchronić stronę przed ewentualnymi szkodami, jakie może ona ponieść w związku z dalszym wykonywaniem tej decyzji. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w przepisach przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Nie ulega też wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób dostateczny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.