Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 688/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 25 listopada 2010 r. (II SA/Wr 359/10), w wyniku rozpoznania skargi A. i D. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie części pokrycia dachu, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej "Prawo budowlane" - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a." - nakazał A. i D. D. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i inwestorom robót budowlanych, polegających na wymianie części pokrycia dachowego w opisanym powyżej budynku, wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie części pokrycia dachu (55m²), poprzez demontaż tego pokrycia i ułożenie pokrycia z dachówki karpiówki, układanej podwójnie w koronkę, wraz z wykonaniem obróbek blacharskich z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w związku z uzyskaną informacją o zrealizowaniu na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych w sposób samowolny i niezgodny z wymaganiami określonymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] listopada 2009 r. zostały przeprowadzone oględziny. Podczas tej czynności stwierdzono, że w 2002 r. A. i D. D. dokonali rozbiórki starego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej karpiówki (w części dachu znajdującej się nad ich mieszkaniem i nad częścią lokalu mieszkalnego należącego do J. i D. N.) i ułożeniu nowego pokrycia dachu z blachodachówki wraz z obróbkami blacharskimi i orynnowaniem. Roboty zostały zakończone w 2002 roku, a organ nie stwierdził żadnych technicznych nieprawidłowości w ich wykonaniu. Z uzasadnienia wynika również, że zgodnie z oświadczeniem inwestora przed przystąpieniem do wykonania opisanych powyżej robót nie było dokonane ich zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponadto organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania uzyskał od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informację, dotyczącą przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Wynika z niej, że budynek przy ul. [...] w [...] pochodzący z przełomu XVIII/XIX w. (wg ostatnich ustaleń), figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Dodatkowo obiekt ten położony jest w strefie "[...]" ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują m.in. następujące wymogi:

1. - obiekty o wartościach zabytkowych należy poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu,
2. - należy przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym, zarówno w przypadku przyrodniczych elementów krajobrazu, jak i w stosunku do historycznej struktury technicznej, instalacji wodnych, sieci komunikacyjnych oraz obiektów zabytkowych znajdujących się w "Konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa" oraz obiektów położonych na obszarze objętym strefą,
3. - należy preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu.

Ponadto Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu pismem z dnia [...] października 2008 r. informował M. G. (zam. ul. [...] w [...]) o wymogach dotyczących przedmiotowego budynku oraz przedstawił warunki konieczne do spełnienia przy wymianie pokrycia dachowego: konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., odnosząc się do istoty podjętej decyzji, wskazał, że postępowanie administracyjne poddane jest zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa materialnego, co oznacza, że właściwy w sprawie organ administracyjny obowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji przepisów, gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych. Podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie jednoznaczne i niewątpliwe jest, że inwestorzy wykonali roboty budowlane naruszając przepisy Prawa budowlanego, co powoduje, iż należy je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Jest to możliwe po uprzednim precyzyjnym wskazaniu czynności faktycznych lub robót budowlanych, jakie winien wykonać inwestor. Organ wyjaśnił również, że roboty budowlane polegające na wymianie części pokrycia dachowego w myśl art. 3 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane mieszczą się w definicji remontu i zamiar ich wykonania wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Wskazał przy tym, że uznanie przedmiotowych robót za remont powoduje, iż w omawianym postępowaniu zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazane artykuły dotyczą bowiem samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa. Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowe roboty wykonane samowolnie pod względem technicznym nie budzą zastrzeżeń organu nadzoru budowlanego, ale wykonane zostały w sposób naruszający wymogi konserwatorskie o czym informował wielokrotnie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoich opiniach złożonych w przedmiotowej sprawie.

Wynika z nich konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego - dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie w koronkę, z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów oddzielających poszczególne połacie dachowe. Zdaniem organu mając na względzie przytoczone przepisy należy stwierdzić, iż wymiana pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki na blachodachówkę narusza wymogi konserwatorskie, co prowadzi do niezgodności z przepisami. Zatem zasadne jest nakazanie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane doprowadzenia obiektu - jego części w zakresie pokrycia dachu do stanu poprzedniego.

Nie można nakazać samej rozbiórki przedmiotowego pokrycia dachowego, ponieważ doprowadziłoby to do braku pełnej technicznej sprawności lokalu, która powodowałaby niemożność używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wyjaśnił w zakończeniu uzasadnienia, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51.

W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji A. i D.D. – zaskarżając ją w całości – zwrócili się o zmianę tego orzeczenia i zobowiązanie wszystkich zamieszkałych w przedmiotowym budynku do wymiany dachówki na całości dachu.

W uzasadnieniu odwołania oświadczyli, że dysponując 10% udziałem we współwłasności nie wyrażają zgody na poniesienie samodzielne kosztów wymiany pokrycia dachowego na powierzchni 55 m² dachu z tego względu, że: roboty, które wykonali samowolnie były konieczne, bowiem woda po roztopach zimowych zalewała ich mieszkanie, a pogarszający się stan techniczny dachu stanowił zagrożenie dla ich rodziny i dobytku; przystępując do wykonywania prac związanych ze zmianą pokrycia dachowego nie wiedzieli o tym, że budynek jest zabytkiem, a wiedzę o tym uzyskali dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji; samodzielne sfinansowanie przez nich przedmiotowych prac remontowych było spowodowane odmową uczestniczenia w kosztach tych prac przez sąsiadów. Powołując się na te okoliczności A. i D.D. wnieśli o zobowiązanie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (wskazanych imiennie w uzasadnieniu odwołania) do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem nakazanych w zaskarżonej decyzji robót oraz zbadanie stanu technicznego pozostałej części dachu.

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, a następnie wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie przyjął, że wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie części pokrycia dachowego w przedmiotowym budynku, który figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej, wymagało zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych wpisanych do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skoro organ pierwszej instancji przyjął, że w/w budynek jest zabytkiem, to stosownie do treści art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jego remont można było rozpocząć nie po zgłoszeniu właściwemu organowi, a po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie gdyż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ orzekający wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, niewłaściwe byłoby wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych czy decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż przedmiotowe roboty budowlane pod względem technicznym nie budziły zastrzeżeń organu pierwszej instancji.

Zatem organ I instancji nie mógł wydać decyzji nakazującej wyłącznie rozbiórkę pokrycia dachowego, ponieważ doprowadziłoby to do braku pełnej technicznej sprawności lokalu, powodując niemożność używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Organ odwoławczy podkreślił, że w/w budynek został zaliczony do obiektów zabytkowych, w konsekwencji czego podlega on ochronie konserwatorskiej o czym informował Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu. Ponadto wspomniany budynek mieszkalny położony jest w strefie "[...]" ochrony konserwatorskiej, w granicach której należy:

1. a) zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni,
2. b) obiekty o wartościach zabytkowych poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu,
3. c) dostosować nową zabudowę do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej,
4. d) usunąć elementy dysharmonizujące, zwłaszcza uniemożliwiające ekspozycję wartościowych obiektów zabytkowych, dopuszcza się pozostawienie ich do śmierci technicznej,
5. e) przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym,
6. f) preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu,
7. g) wszelkie nowe inwestycje oraz remonty, przebudowy, rozbudowy i zmiany funkcji obiektów będących w konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa, należy uzgodnić z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował współwłaścicieli przedmiotowego budynku w piśmie z dnia [...] października 2008r. o warunkach wymiany pokrycia dachowego, wskazując na konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego, którym jest dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie w koronkę z zachowaniem bryły dachu i gzymsów oddzielających poszczególne połacie dachowe.

W skardze na tę decyzję A. i D. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty zbieżne z powoływanymi wcześniej w odwołaniu. W uzupełnieniu argumentów podali, że w związku z koniecznością dokonania remontu przeciekającego dachu byli w Urzędzie Miasta i Gminy w T., w którym kompetentni urzędnicy powiadomili ich o tym, że nie muszą mieć zgody na tego typu prace konserwatorskie i mogą pokryć dach albo gontami papowymi albo blachodachówką albo dachówką. Nikt też w roku 2002 nie poinformował skarżących, jakoby w tym czasie budynek, w którym nabyli mieszkanie w drodze dziedziczenia figurował w jakimkolwiek spisie czy rejestrze zabytków i by podlegał konserwatorowi zabytków. Takiego zapisu nie było również w księdze wieczystej.

Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem, iż dokonali samowoli budowlanej, ponieważ nie wystąpili o wydanie decyzji do konserwatora zabytków w roku 2002. Wówczas musieli przeprowadzić pilnie prace na części dachu, który przeciekał nad ich mieszkaniem.

W dalszej części uzasadnienia skargi zarzucili, że w roku 2002 nie było strefy "[...]", przytoczonej w kolejnych decyzjach. Strefa "[...]" w planie zagospodarowania przestrzennego dla [...] ma zastosowanie dopiero od roku 2009.

Nadto skarżący podnieśli, że nikt ich nie powiadomił o możliwości skorzystania z wniosku o legalizację samowoli budowlanej, albowiem zasadą Prawa budowlanego w 1974r. jest legalizacja samowoli budowlanej, dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie prowadzonych prac na dachu należy ocenić według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w roku 2002, tj. w okresie prac.

Postanowieniem z dnia [...] października Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji na jakiej podstawie i w jakiej dacie budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w [...] – został wpisany do rejestru lub ewidencji zabytków, a dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą. Organ poinformował, że opisany powyżej budynek został objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w której figuruje co najmniej od 1992 roku, gdyż w tym roku został umieszczony w wykazie zabytków w "Wytycznych konserwatorskich do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy wskazywanej w skardze ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), bowiem w dacie wykonywania samowolnych robót budowlanych, polegających na remoncie części pokrycia dachowego budynku obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) i do jej przepisów – prawidłowo – odnosiły swoje ustalenia organy.

Zdaniem Sądu I instancji niesłuszny jest sformułowany w skardze zarzut dotyczący niepowiadomienia skarżących o możliwości skorzystania z procedury legalizacyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane właśnie w toku tzw. postępowania "naprawczego" czy inaczej "legalizacyjnego", którego reguły są niezależne od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek inwestora, czy na zasadzie oficjalności tzn. z urzędu przez właściwy organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu czynności procesowe organów właściwych instancyjnie, orzekających w sprawie dokonane zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a. i nie naruszają prawa. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarżący dokonali wymiany części pokrycia dachu na budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Działania te – czego organy orzekające w postępowaniu instancyjnym i Sąd nie kwestionują – zostały podjęte ze względu na zły stan techniczny dachu i wynikającą z tego konieczność zabezpieczenia posiadanego mieszkania przed zalewaniem wodami opadowymi. Skarżący zrealizowali prace opisane powyżej, bez udziału pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy odmówili partycypowania w kosztach związanych z naprawą pokrycia dachowego.

Wykonane na dachu budynku prace zostały przez organy prawidłowo zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, stanowiącym, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a które nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Ponadto organ nadzoru budowlanego zasadnie wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy uzależnia – z zastrzeżeniem art. 29-31 – legalną możliwość rozpoczęcia robót budowlanych od posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne przy tym jest zawarte w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane wyjaśnienie terminu "roboty budowlane", który oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W uwzględnionym w art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy przepisie art. 29 ustawodawca złagodził wobec niektórych budów i robót budowlanych wymóg posiadania pozwolenia na budowę, warunkując ich rozpoczęcie dokonaniem zgłoszenia zamiaru inwestorskiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 Prawa budowlanego. W zakresie robót budowlanych, przy realizowaniu których możliwe jest skorzystanie z procedury zgłoszenia znajdują się również roboty polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych ale z wyłączeniem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w dacie wykonywania przez Skarżących przedmiotowych robót budowlanych tzn. w 2002 roku (do dnia [...] lipca 2003r.) zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Oznacza to zatem, że remont dokonywany na obiekcie zabytkowym wymagał w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na budowę, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy rozpoznając sprawę.

Materiał sprawy wskazuje w sposób jednoznaczny, że budynek, którego dach w części obejmującej 55m² powierzchni został poddany remontowi, w dacie realizowania prac remontowych był wpisany do ewidencji zabytków (przynajmniej od 1992 roku) i objęty ochroną konserwatorską. Konsekwencją przyznania mu takiego statusu była konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do prac polegających na remoncie. W tych okolicznościach istotne jest, że inwestorzy nie kwestionują przyjętego przez organy orzekające w sprawie ustalenia, że realizując przedmiotowe prace takim pozwoleniem nie dysponowali, a to oznacza, że działali w sposób samowolny, czyli naruszający prawo.

Samowolne działania inwestorskie poddane są regulacji ustawowej zawartej w przepisach art. 48-51 ustawy – Prawo budowlane i określającej tzw. procedurę naprawczą. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 powoływanej ustawy, które odnoszą się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu prze właściwy organ.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym przedmiocie, a nie przepisy obowiązujące w dacie zrealizowania w sposób naruszający prawo robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1995r., sygn. akt SA/Łd 1426/95, Lex nr 32459).

Z treści powoływanych wcześniej przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wynika m.in., że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Orzekając o jednym z tych obowiązków organ nadzoru budowlanego musi rozważyć istotę czynności i warunki, od których uzależniona jest zgodność z prawem zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie okolicznością determinującą działania organów właściwych był zabytkowy charakter nieruchomości budynkowej, na której w sposób samowolny dokonano prac remontowych.

Z przepisów art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest przedstawienie wraz z wnioskiem odpowiednich dla zamierzenia inwestorskiego, a wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień lub opinii innych organów.

W okolicznościach istniejących w tej sprawie wymóg ten oznaczał konieczność dostosowania robót remontowych do wymogów określonych przez właściwego konserwatora zabytków, także ze względu na obligujący zapis odnoszący się do strefy "[...]" ochrony konserwatorskiej, w granicach której znajduje się przedmiotowy budynek.

Przedmiotowy obiekt pochodzi z przełomu XVIII i XIX wieku, a jego pierwotne pokrycie dachowe stanowi dachówka ceramiczna karpiówka, układana podwójnie w koronkę. Zastosowanie takiego pokrycia nakazał Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, wskazując dodatkowo na konieczność zachowania istniejącej bryły dachu i gzymsów, oddzielających poszczególne połacie dachowe. Zastosowana przez inwestorów przy dokonywaniu remontu części dachu jako materiał blachodachówka nie odpowiada warunkom określonym we wskazaniach konserwatorskich, mających charakter zaleceń bezwzględnie wiążących. Okoliczność ta uniemożliwia uznanie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych za zgodne z prawem.

W ocenie Sądu prawidłowe i racjonalne było uznanie przez organy orzekające, że ograniczenie nakazu do dokonania rozbiórki (demontażu) blachodachówki z części powierzchni dachowej objętej samowolnie zrealizowanymi robotami budowlanymi uniemożliwiłoby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i stworzyłoby realną groźbę nieograniczonej dewastacji budynku, a poprzez to prowadziłoby – zdaniem Sądu – do poddania w wątpliwość profesjonalizmu i powagi organów orzekających.

W skardze kasacyjnej A. i D. D. wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości. Skarżący kasacyjnie oparli skargę na obu podstawach prawnych. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucili naruszenie:

"art. 145 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi strony skarżącej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie."

Odnośnie naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. - art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: "poprzez przyjęcie, że w sprawie została wydana decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazująca skarżącym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie części pokrycia dachu (55 m²), które w chwili obecnej pokryte jest blachodachówką poprzez demontaż tego pokrycia i ułożenie pokrycia z dachówki karpiówki układanej podwójnie w koronę wraz z wykonaniem obróbek blacharskich z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów oraz przez zrealizowanie w 2002 r. robót budowlanych w sposób samowolny i niezgodny z wymaganiami określonymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przyjęcie, że inwestorzy przed przystąpieniem do wykonania opisanych wyżej robót nie dokonali zgłoszenia do właściwego organu adm. architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane."
2. - "ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 36 ust. 1 pkt 1 – wymóg uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy w tym okresie (2002 r.) obowiązywał wypis z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wystarczyły jedynie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 25.1 pkt 2 – ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że strona skarżąca nie miała wiedzy dokonując prac naprawczych, że dokonuje samowoli budowlanej, bowiem z wypisu z księgi wieczystej tej nie ruchomości nie wynika, że jest to obiekt wpisany do rejestru zabytków. Skarżący ratowali swój majątek. Ponadto nikt z urzędników nie wspomniał, że nieruchomość jest w strefie ochrony konserwatorskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają legalności wyroku Sądu I instancji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepis ogólne (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia powołanych przepisów, nałożona została powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. (postanowienie NSA z dnia 13.01. 2011 r., II GSK 1387/10, LEX nr 952799).

Wskazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. bez dodatkowego wyjaśnienia i powiązania tych przepisów z naruszeniem przepisów k.p.a. lub p.p.s.a. czyni tak sformułowany zarzut nieweryfikowalnym.

Chybione są także zarzuty wskazane jako naruszenie prawa materialnego.

Art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określa właściwość rzeczową i instancyjną powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa między innymi w 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organem właściwym w przedmiocie rozpoznawanej samowoli budowlanej w pierwszej instancji był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Zatem zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego jest całkowicie chybiony.

Nie podważają legalności wyroku także zarzuty skargi naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz 36 ust. 1 pkt 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym, określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie.

Z kolei według art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Przechodząc do oceny tych zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego nie podważyły ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ odwoławczy i oceny przyjętej przez Sad I instancji co do status budynku przy ul. [...] w [...]. w świetle przepisów o ochronie zabytków. Wobec takich konstatacji odpowiada prawu pogląd Sądu I instancji, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont w/w obiektu wymagał pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że skarżący takiego pozwolenia nie uzyskali. Konsekwencją braku pozwolenia na budowę było wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Podzielić też należy pogląd Sądu I instancji, że prawidłowo organy orzekające nakazały dokonanie rozbiórki (demontażu) blachodachówki z części powierzchni dachowej objętej samowolnie zrealizowanymi robotami budowlanymi i ułożenie pokrycia z dachówki karpiówki układanej podwójnie w koronę wraz z wykonaniem obróbek blacharskich z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów.

Całkowicie nieweryfikowalne są zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Powołanych przepisów Sąd nawet nie wymienił. Nie przeprowadził tym samym jakiejkolwiek ich wykładni. W judykaturze przyjmuje się, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyroki NSA: z 01.09.2011 r., I FSK 1104/10, LEX nr 965857; z 04.11.2010 II OSK 1565/10, LEX nr 746644).

Na marginesie dodać należy, że brak wpisu w księdze wieczystej o zabytkowym statusie obiektu nie uchyla odpowiedzialności prawnej skarżących. Brak wiedzy skarżących nie jest okolicznością ekskulpującą i w konsekwencji wyłączającą możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odpowiedzialność prawna za samowolę budowlaną, przewidziana w art. 50 -51 Prawa budowlanego, jest tzw. odpowiedzialnością obiektywną. Nałożenie obowiązku usunięcia samowoli budowlanej wynika z obiektywnej niezgodności z prawem. Motywacja sprawcy samowoli budowlanej oraz okoliczności popełnienia samowoli budowlanej nie uchylają odpowiedzialności prawnej za naruszenie prawa. Dodać też należy, że wpisy w księdze wieczystej i związane z nimi domniemania prawne dotyczą obrotu cywilnego. Zatem brak wpisu w księdze wieczystej o zabytkowym statusie obiektu nie zwalnia z obowiązku przestrzegania norm prawa budowlanego odnoszących się do obiektu zabytkowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.