Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2014 r., sygn. akt II OSK 693/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1870/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S." Spółka Jawna R. G., T. K. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania "S." Spółka Jawna R. G., T. K. z siedzibą w P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającej zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którą nakazano odwołującym się, jako inwestorom rozbiórkę części biurowej i części warsztatowej samowolnie dobudowanych do budynku warsztatowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w P. przy ul. K. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż orzeczenie ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy budynku warsztatowego wydano na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane.

Skarga Spółki od powyższej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011r, sygn. akt. VII SA/Wa 241/11.

Następnie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku możliwości zmiany decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a. z uwagi na przepis szczególny tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych lub takich, przy wydawaniu których organ administracyjny miał do wyboru kilka rodzajów rozstrzygnięć z których każde było zgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 K.p.a. bowiem przepis szczególny, którym jest art. 48 ustawy Prawo budowlane bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu i zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stanowiłaby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "S." Spółka Jawna R. G., T. K. z siedzibą w P. domagając się uchylenia zarówno decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła zarzut błędnej wykładni art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające zastosowanie wskazanego trybu. Zdaniem skarżącej Spółki wszystkie przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a. zostały spełnione, a przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a. Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. art. 7 K.p.a. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 268 a K.p.a.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1870/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie załgiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zaś charakteru uznaniowego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku skarżącej Spółki o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 K.p.a. bowiem przepis szczególny, którym jest art. 48 ustawy Prawo budowlane bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu i zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stanowiłaby niedopuszczalne obejście tego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 K.p.a. jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi organy trafnie wskazały, że przepis szczególny, którym jest art. 48 ustawy Prawo budowlane sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Zarzut naruszenia przez organ art. 155 K.p.a. nie jest więc zasadny.

Nie zasługują także na uwzględnienie, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. art. 7 K.p.a. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 268 a K.p.a. Zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wynika z przedłożonego na rozprawie upoważnienia

Od powyższej decyzji skargę kasacyjną wniosła "S." Spółka Jawna R. G., T. K. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 155 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że:
2. – w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające organowi administracji zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącą Spółkę, co miało związek z uznaniem, że art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnych przepisów postępowania administracyjnego
3. – uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o zmianę decyzji prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 ustawy Prawo budowlane co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu, że cele postępowania administracyjnego będą zrealizowane, a restrykcyjność art. 48 ustawy Prawo budowlane zachowana, w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki, a to przez fakt zobowiązania się Spółki do rozbiórki części budynku kolidującej z drogą oraz przekształcenia drugiej części tego budynku na część mieszkalną, doprowadzając go w ten sposób do zgodności ze sposobem użytkowania określonym w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy wykorzystaniu procedury legalizacyjnej i wniesieniu stosownej opłaty z tego tytułu,
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z niezastosowaniem art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 268a K.p.a. poprzez nieskontrolowanie przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i wadliwej ocenie, że przeprowadzenie przez ten organ postępowanie administracyjne nie dawało podstawy do zmiany kwestionowanej przez skarżącą Spółkę decyzji mimo naruszenia przez ten organ, poprzez niezastosowanie, wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być uznany za przepis szczególny wyłączający zastosowanie art. 155 K.p.a. Z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ administracji ma obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jednakże zasada ta nie będzie miała zastosowania w przypadku, gdy samowola ta jest zgodna z przepisami regulującymi kwestię zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie część budynku po przekształceniu na część mieszkalną będzie zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest też stwierdzenie, czy budowa nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń, czy wybudowane przez skarżącą Spółkę części budynku były sprzeczne ze sztuką budowlaną oraz, czy nie spełniały wszystkich norm technicznych i budowlanych przewidzianych dla tego typu budowli.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić przeszkody w zastosowaniu art. 155 K.p.a. bez wzięcia pod uwagę całokształtu stanu faktycznego sprawy oraz słusznego interesu strony. Nie sposób bowiem pominąć, że cele postępowania administracyjnego będą również zrealizowane, a restrykcyjność art. 48 ustawy Prawo budowlane zachowana, w przypadku uwzględnienia wniosku Spółki.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w stanie faktycznym sprawy wynikające z art. 155 K.p.a. przesłanki zmiany decyzji zostały bezsprzecznie spełnione. W szczególności przemawia za tym słuszny interes strony, to jest skarżącej kasacyjnie Spółki. Spółka wprawdzie samowolnie wybudowała część obiektu, jednakże gotowa jest dokonać rozbiórki części biurowej oraz dokonać przekształcenia pozostałej części budynku na cześć mieszkalną by doprowadzić ją do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie Spółka zwróciła uwagę, że na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub interesem strony. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że art. 155 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. gdyż organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że całkowicie pominięto interes skarżącej kasacyjnie Spółki.

Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, miało miejsce poprzez złamanie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji wypełnienia przez organy administracji ww. obowiązków, przez co dopuścił się naruszenia tych przepisów.

Za uchyleniem wyroku przemawia również, w ocenie Spółki, interes społeczny sformułowany w naczelnej zasadzie zawartej w art. 8 K.p.a. Wynikający z tego przepisu nakaz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli został nadwyrężony poprzez całkowite pominięcie interesu skarżącego i wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności sprawy.

Do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, doszło poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku na zaskarżonej decyzji podpisu osoby upoważnionej do jej wydania, co stanowi również naruszenie art. 268a K.p.a. Decyzja nie została podpisana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tylko przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by osoba ta posiadała upoważnienie do podpisywania decyzji. W aktach sprawy nie było takiego upoważnienia, co uniemożliwia ustalenie, czy decyzję podpisała osoba upoważniona. To z kolei oznacza, że decyzja dotknięta jest istotną wadą. Brak upoważnienia do wydania decyzji nie może zostać konwalidowany poprzez późniejsze umocowanie do jej wydania. Upoważnienie, wbrew zasadzie koncentracji dowodów, zostało uzupełnione dopiero przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez "S." Spółka Jawna R. G., T. K. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Z art. 155 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w tym trybie. Przy wykładni art. 155 K.p.a. należy brać pod uwagę nie tylko treść tego przepisu, ale również całokształt obowiązujących przepisów prawa administracyjnego. Przepisy te zaś przewidują w określonych przypadkach konieczność wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć o określonej treści, których organy administracji nie mogą modyfikować.

Rozstrzygnięcia te, to wszelkiego rodzaju nakazy określonego zachowania się w sytuacji zaistnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Decyzja administracyjna jest wówczas jedynie skonkretyzowaniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku poprzez wskazanie podmiotu, który obowiązek ten ma wykonać. Możliwość zmiany lub uchylenia tego rodzaju decyzji musiałby wynikać wprost z przepisów prawa, w których wskazane byłby przesłanki uzasadniające dokonanie takiej zmiany lub uchylenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska i dopuszczenie możliwości zmiany takich decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca tworząc przepisy prawa działał nieracjonalnie. Z jednej strony bowiem ustawodawca nakładałby na organy administracji obowiązek wydawania decyzji nakazujących stronom określone zachowanie się bez możliwości odstąpienia od wydania takiego rozstrzygnięcia zaś z drugiej strony stwarzałby możliwość uchylania się od tych nakazów poprzez zmianę lub uchylenie decyzji określającej nakaz. Dodatkowo byłoby to uzależnione od zgody strony, której nakaz ten dotyczy. Wykładnia prowadząca do wniosku, że ustawodawca tworząc przepisy prawa działał nieracjonalnie jest niedopuszczalna.

Niedopuszczalność uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może wynikać wprost z przepisów prawa, jak np. wskazany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Niedopuszczalność dokonania zmiany lub uchylenia decyzji może jednak wynikać również z wykładni art. 155 K.p.a. w powiązaniu z przepisem będącym podstawą wydania decyzji, o której zmianę lub uchylenie strona wnosi.

Decyzja o nakazie rozbiórki jest wyrazem realizacji woli ustawodawcy, który w ustawie Prawo budowlane uznał, że w przypadku, gdy nie zostaną spełnione przesłanki legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego organ administracji ma obowiązek nakazać jego rozbiórkę (art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Organ administracji musi w takiej sytuacji wydać nakaz rozbiórki i nie ma możliwości odstąpienia od jego wydania. Decyzja nakazująca skarżącej kasacyjnie Spółce rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie mogła więc być co do zasady zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Zbędne było tym samym dokonywanie przez Sąd I instancji oceny, czy istniał interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem tej decyzji i czynienia ustaleń w tej kwestii. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 268a K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną. Twierdzenie, że decyzję podpisała osoba do tego nieuprawniona pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Na decyzji znajduje się pieczęć z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej decyzję w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz informacją, że osoba ta posiada upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność ta sama w sobie była wystarczająca do stwierdzenia, że decyzję podpisała osoba do tego upoważniona. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, że osoba ta nie miała upoważnienia do podpisywania decyzji nie zostały w wiarygodny sposób uprawdopodobnione. Nawet jednak te niczym niepoparte zastrzeżenia zostały wyjaśnione w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W toku tego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego załączył do akt sprawy upoważnienie do podpisywania decyzji przez osobę, która podpisała zaskarżoną decyzję (k - 37 akt sądowych). Upoważnienie to zostało wystawione w dniu [...] listopada 2011 r., to jest przed wydaniem kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji. Zbędne jest tym samym dokonywanie rozważań odnośnie podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii braku możliwości konwalidowania upoważnienia do podpisywania decyzji poprzez późniejsze upoważnienie osoby, która podpisała decyzję do dokonania tej czynności.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.