Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 593/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 11 maja 2017 r., nr SKO.73.78.2017, w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. M. i K. M.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
A. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") poprzez:
- i. niewyjaśnienie w jaki sposób powinna być sporządzona analiza urbanistyczna w przypadku opracowywania warunków zabudowy dla pomostu;
ii. nieodniesienie się do zarzutów, iż organy administracji publicznej obydwu instancji oparły się o błędną, wewnętrznie sprzeczną, niekonsekwentną i nielogiczną analizę urbanistyczną, która w zakresie ustalenia obszaru analizowanego odnosi się do działki gruntu, przy której usytuowany ma być pomost, a w zakresie wskaźników takich jak linia zabudowy oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnosi się do działki, na której znajduje się jezioro B., w oparciu o którą nie ustalano obszaru analizy, z konkluzją iż ustalanie tych wskaźników jest niecelowe, iii. nieodniesienie się do kwestii dotyczącej braku sporządzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, rozpoznawanym w niniejszej sprawie, iv. wypaczenie treści decyzji SKO z dnia 17 sierpnia 2016 r., uchylającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 11 maja 2016 r. (dalej "decyzja WZ") i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia poprzez przypisanie innej treści wiążącym zaleceniom SKO co do dalszego przebiegu postępowania, niż to wynika z treści decyzji SKO;
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WZ i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżona decyzja oraz decyzja WZ nie naruszają przepisów prawa, pomimo:
ii. że wydanie skarżonej decyzji nie poprzedzało zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, z uwagi na brak ustalenia, czy warunki podziału geodezyjnego stanowiącego podstawę ustalania warunków zabudowy (w tym ustalenia obszaru analizowanego) w ogóle zostały spełnione, a tym samym czy podział ten w ogóle obowiązuje;
iii. wydanie ich nastąpiło z pominięciem wiążących zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia 17 sierpnia 2016 r., uchylającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 11 maja 2016 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia;
iv. wydanie ich nastąpiło bez przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistycznej, w oparciu o wadliwą i niepełną analizę urbanistyczną dotyczącą poprzedniego wniosku inwestora, przed modyfikacją, która ponadto:
- • pomija, że pomost na porównywalnej w analizie działce [...] znajduje się na dużej działce służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 metrów, a z okoliczności oraz samego wniosku wynika, że będzie służyć do cumowania łodzi i obsługi publicznej;
- • nie określa wymaganych Rozporządzeniem wskaźników urbanistycznych, jak linia zabudowy oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, od których organ odstąpił dowolnie uzasadniając przyczynę tego odstąpienia;
- • nie jest analizą w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, gdyż nie ustala prawie żadnych wskaźników wymaganych Rozporządzeniem oraz została sporządzona na podstawie wniosku innego, niż określony w skarżonej decyzji;
- • została sporządzona bez ustalenia sytuacji faktycznej dotyczącej tego, czy pomost, którego dotyczy skarżona decyzja, został w ogóle wybudowany lub zmodyfikowany;
- c) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez uznanie, że ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa znak: PNO.8631.22.2103 (dalej "decyzja podziałowa"), która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego na podstawie którego wydano decyzję WZ nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać decyzji podziałowej;
ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, skarżący zarzucili naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez uznanie, że ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa, która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego, na podstawie którego wydano decyzję WZ, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać decyzji podziałowej.
- 2. naruszenie prawa materialnego tj.
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie decyzji WZ pomimo jej wydania w ogóle bez sporządzenia wymaganej Rozporządzeniem analizy dla zmodyfikowanego wniosku inwestora oraz pomimo jej oparcia o starą i wadliwą analizę sporządzoną bez określenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy której ma znajdować się pomost;
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a w wyniku czego uznanie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w sytuacji, gdy odstaje od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym oraz uznanie, że zestawienie powierzchni pomostu będącego przedmiotem analizy w odniesieniu do powierzchni działki gruntu [...] jest pozbawione podstaw, w sytuacji gdy jednocześnie jako szerokość działki frontowej na potrzeby ustalenia obszaru analizy przyjęto właśnie tę działkę lądową, a nie działkę stanowiącą jezioro B.;
- c) art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu, którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki;
- d) art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić roszczeń związanych z uprawnieniami właścicielskimi, gdyż przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na działce graniczącej z działką skrzących, nie bezpośrednio na niej, a ponadto decyzja WZ nie rozstrzyga uprawnień właścicielskich;
- e) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora B., w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących;
- f) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 16 marca 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko co do prawidłowości analizy urbanistycznej, która została w niniejszej sprawie wykonana. Wypełniając obowiązek wynikający z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej w rozważaniach także jako: "rozporządzenie". W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedstawił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, zagadnienie kontynuacji funkcji znajdujących się w obszarze analizowanym obiektów, a także podnoszony przez skarżących problem braku wyznaczenia linii zabudowy oraz niewyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Sąd uznał, że analiza została przeprowadzona prawidłowo. Kwestia prawidłowości tej oceny jest zagadnieniem merytorycznym, którego nie można skutecznie podważać z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.
Istoty sprawy dotyczą przywołane w omawianej podstawie kasacji przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z powołanymi w materialnej podstawie kasacji przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w powiązaniu z § 3 rozporządzenia.
Odnosząc się najpierw do aspektu procesowego należy stwierdzić, że po wydaniu przez SKO, w dniu 17 sierpnia 2016 r., decyzji kasacyjnej, uchylającej pierwotnie wydaną decyzję o warunkach zabudowy, pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. wnioskodawca oświadczył, że otrzymał pismo z dnia 10 listopada 2016 r. określające nowe parametry pomostu stałego drewnianego dla małych jednostek pływających (maksymalnie dwie jednostki) na działce [...] (jezioro B.), przy działce nr [...]. Poinformował organ pierwszej instancji, że akceptuje parametry pomostu wynikające z analizy urbanistycznej, tzn. długość 25 m w linii prostej i szerokość 2 metry. W tym zakresie zmienił wniosek. Załącznikiem Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 stycznia 2017 r. są "Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.)".
Dokument ten uwzględnia zmienione w stosunku do pierwotnego wniosku parametry i na ich podstawie określa spełnienie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak stwierdził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 stycznia 2017 r.: "Wnioskodawca dnia 5 grudnia 2016 r. dokonał modyfikacji swojego wniosku. Po ponownym sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wokół planowanej inwestycji Burmistrz Miasta i Gminy R.-N. wystąpił o stosowne uzgodnienia"
Bezpodstawna jest zatem teza o braku sporządzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem inwestora.
Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu twierdzenie skarżących, że analiza urbanistyczna nie odnosi się do działki, na której znajduje się jezioro B., a tylko do działki, przy której ma być usytuowany pomost. W części tekstowej Wyników analizy wskazano, że teren inwestycji stanowi działka ewidencyjna nr [...] (jez. B.) na wysokości działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], R.-N. – obszar wiejski. Jak już powyżej zasygnalizowano, w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzono wokół planowanej inwestycji.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwzględnieniem charakteru i usytuowania planowanej inwestycji. Z uwagi na to, że wyznaczenie frontu dla działki nr [...] nie jest możliwe, przyjęto jako front szerokość działki nr [...] na wysokości której zaplanowano lokalizację inwestycji, na styku tej działki oraz działki nr [...] stanowiącej jezioro B. Skoro zaś trzykrotna szerokość jest mniejsza, niż 50 m, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimalnej wskazanej w tym przepisie.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki nr [...]. Jest to uchybienie, skoro w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ wyznacza "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany". Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wyniki analizy w zakresie kontynuacji funkcji. Skarżący nie podważyli ustalenia, według którego, przy działce nr [...], należącej w części do obszaru analizowanego, jest usytuowany pomost o identycznych parametrach jak planowany pomost. Z części graficznej Wyników analizy wprost wynika, że położenie działki nr [...] w granicach obszaru analizowanego jest niewątpliwe, niezależnie od tego, czy są one wyznaczone od działki nr [...], czy też od terenu inwestycji – wskazanego na Załączniku Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (Mapa zasadnicza – obszar oznaczony liniami rozgraniczającymi w obrysie liter A-D).
Wyznaczenie granic obszaru analizowanego wokół działki nr [...] oznaczało usytuowanie tego obszaru w głąb lądu, zamiast w głąb jeziora. Nie miało natomiast wpływu na wyznaczenie granic w stosunku do terenów obejmujących m.in. działkę nr [...].
Nie jest zasadny zarzut "wypaczenia" treści decyzji SKO z dnia 17 sierpnia 2016 r. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, w decyzji z dnia 17 sierpnia 2016 r. Kolegium wskazało jedynie, że organ nie ustalił nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy nie wyjaśniając powodów odstąpienia od ich ustalenia. Według Sądu pierwszej instancji, słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organowi zarzucono jedynie brak odniesienia się do tych kwestii, a uchybienia te zostały wyeliminowane w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wypowiedź Sądu pierwszej instancji nie stanowi "wypaczenia" treści decyzji Kolegium z dnia 17 sierpnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutu niewykonania zobowiązania decyzji Kolegium przez organ pierwszej instancji, podniesionego przez skarżących w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "nie można przyjąć aby w uprzednio wydanej decyzji zobowiązało organ do ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Z treści tego rozstrzygnięcia wynika bowiem, iż organowi zarzucono brak szczegółowego odniesienia się do tych parametrów i uzasadnienia podstaw do odstąpienia od ich wyznaczenia. W badanej sprawie uchybienia te zostały wyeliminowane".
Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że kompetencja organu odwoławczego do wiążącego kształtowania dalszego postępowania wynika z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W myśl tego przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wskazania zawarte w decyzji SKO w Olsztynie, z dnia 17 sierpnia 2016 r., mające charakter faktyczny, jakkolwiek z pewnością wynikające z oceny prawnej sprawy, nie miały jednak charakteru wiążącego w dalszym postępowaniu w stopniu określonym w art. 153 P.p.s.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy mógł jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie mógł natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowała uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17).
Dodać można, że w odniesieniu do decyzji kasacyjnych wydawanych po wejściu w życie art. 138 § 2a K.p.a., na skutek noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), organ odwoławczy może zawrzeć w decyzji kasacyjnej nie tylko wskazania obejmujące okoliczności faktyczne, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Nadto, wskazania przedmiotowe obejmują wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mają zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji, wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 731).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WZ i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżona decyzja oraz decyzja WZ nie naruszają przepisów prawa.
Jak już wynika z poprzedzających uwag, ustalenie warunków zabudowy nie nastąpiło z pominięciem zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia 17 sierpnia 2016 r.
Nie jest zgodna z rzeczywistym przebiegiem czynności procesowych teza, według której, wydanie decyzji nastąpiło bez przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistycznej, w oparciu o wadliwą i niepełną analizę urbanistyczną dotyczącą poprzedniego wniosku inwestora, przed modyfikacją.
Nie pominięto tego, że pomost na porównywalnej w analizie działce [...] znajduje się na dużej działce służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 metrów, a z okoliczności oraz samego wniosku wynika, że będzie służyć do cumowania łodzi i obsługi publicznej.
Obie porównywalne inwestycje znajdują się bowiem na działce nr [...] stanowiącej jezioro B.. To zaś, na ile wielkość działki, na wysokości której pomosty został zaplanowany będzie oddziaływała na uzasadnione interesy osób trzecich, jest co do zasady zagadnieniem z zakresu kolejnego etapu procesu inwestycyjnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
Podkreślić trzeba również, że nie została zakwestionowana kwalifikacja obiektu nie tylko jako obiektu budowlanego, ale także jako urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. W związku z tym, zbadanie wymagań jakim powinien odpowiadać taki obiekt następuje nadto w innym postępowaniu, na podstawie przepisów tej ustawy, niezależnie od unormowań Prawa budowlanego (art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).
Powtórzyć można, że decyzja została wydana została po zmodyfikowaniu wniosku, a zmienione parametry wniosku uwzględniono w Wynikach analizy stanowiącej Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w ponownym postępowaniu. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut, że analiza została sporządzona na podstawie wniosku innego, niż określony w zaskarżonej decyzji.
Nie jest skuteczny omawiany zarzut w zakresie, w jakim podnosi, że analiza została sporządzona bez ustalenia, czy pomost, którego dotyczy zaskarżona decyzja, został w ogóle wybudowany lub zmodyfikowany. Przepis art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 793/18).
Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez uznanie, że ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa znak: PNO.8631.22.2103 która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego na podstawie którego wydano decyzję WZ nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać decyzji podziałowej.
Terenem inwestycji jest działka nr [...]. Nadto, uwzględnienie w analizie urbanistycznej działki nr [...] jako jednostki geodezyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym nie jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej Wyników analizy, działka ta została wykazana jako działka ewidencyjna na mapie zasadniczej. Jest to zgodne z § 9 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie decyzji WZ pomimo jej wydania, zdaniem skarżących, bez sporządzenia wymaganej rozporządzeniem analizy dla zmodyfikowanego wniosku inwestora oraz pomimo jej oparcia o starą i wadliwą analizę sporządzoną bez określenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy której ma znajdować się pomost.
Procesowy aspekt zarzutu, sprowadzający się do zaakceptowania decyzji o warunkach zabudowy, mimo nie sporządzenia analizy po modyfikacji wniosku został powyżej omówiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w omawianej podstawie kasacji oraz w podstawie procesowej przepisów § 4 i § 5 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, zauważyć najpierw należy, że rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy, w ślad za analizą urbanistyczną, jest pozbawiona tych parametrów.
Nie oznacza to jednak naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza jest przeprowadzana w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.).
Pomost jest budowlą szczególną zarówno w świetle unormowań Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 h Prawa wodnego pomosty należą do urządzeń wodnych, a więc urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich.
Według zaś art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do:
- a) cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty,
- b) uprawiania wędkarstwa,
- c) rekreacji.
Pomijając dyspozycję tego przepisu, dla niniejszej sprawy istotna jest funkcja pomostu, w tym przepisie określona.
Można nawiązać także, w celu ustalenia charakteru przedmiotowej budowli, do rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 101, poz. 645). Przepis § 2 pkt 23 tego rozporządzenia stanowi, że pomost to budowla morska, wybudowana nad akwenem albo skarpą brzegową, nie będąca obudową brzegu i nie przenosząca naporu gruntu terenu przylegającego do tej budowli. Dodać można, że zgodnie z § 2 pkt 13, przez nabrzeże rozumie się budowlę morską tworzącą obudowę brzegu akwenu portu albo przystani morskiej, przeznaczoną do postoju i przeładunku jednostek pływających, celów komunikacyjnych, spacerowych, pasażerskich, przemysłu stoczniowego albo do składowania ładunków.
Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 799/15, urządzenia tego typu spełniają funkcję nabrzeża i wykonywane są w oparciu o pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.).
Będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany odpowiada, z uwagi na planowaną funkcję, jak i planowane usytuowanie, charakterowi opisanego powyżej urządzenia wodnego. Nie tylko nazwa planowanej inwestycji – pomost stały drewniany dla małych jednostek pływających – wskazuje na jej szczególny charakter.
Ten charakter pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od wskazania linii zabudowy oraz brak wskaźnika powierzchni zabudowy, były uzasadnione. Mimo braku tych parametrów, możliwe jest bowiem przyjęcie stanowiska materialnoprawnego o kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.
Planowany pomost stanowi kontynuację w odniesieniu do legalnie istniejącego pomostu zlokalizowanego przy działce nr [...].
Niezależnie od tego, należy zaaprobować stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, w sytuacji lokalizowania pomostu na działce stanowiącej jezioro nie zachodzą względy ochronne leżące u podstaw ustalania linii zabudowy "klasycznych" obiektów budowlanych. Skonstatować można nadto, że w niniejszej sprawie linię zabudowy wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linia brzegowa jeziora B. przy działce nr [...].
Jeśli zaś chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, to najpierw powtórzyć należy, że błędne jest przyporządkowywanie powierzchni pomostu do powierzchni działki nr [...]. Ponadto, wskaźnik ten jest parametrem z zakresu kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym. W odniesieniu do szczególnego obiektu jakim jest pomost, a także okoliczności sprawy, zaplanowanie pomostu o powierzchni takiej samej jak jedyny pomost istniejący legalnie w obszarze analizowanym, oznacza spełnienie przesłanki kontynuacji tego parametru.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu, którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki.
Planowany pomost stanowi kontynuację funkcji i parametrów pomostu istniejącego w obszarze analizowanym. Jak już powyżej stwierdzono, planowany pomost nie ma być lokalizowany na działce nr [...].
Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
- 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
- 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Odnotować jeszcze trzeba, ze zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Interesy osób trzecich są więc zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy.
Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56), to należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1), na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d muszą wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Co do zasady natomiast należy przyjąć, że sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki na etapie pozwolenia na budowę.
Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowywanie następuje w trybie przepisów Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich. Samoistne regulacje, które przewidują ochronę interesu prawnego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych stanowią przepisy art. 63 ust. 3 oraz art. 58 ust. 2 u.p.z.p., które przewidują odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. dotyczących odszkodowań w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 67-69).
Skarżący nie wykazali aby decyzja o warunkach zabudowy naruszała normy prawa powszechnie obowiązujące stanowiące przepisy odrębne. Podnoszone przez nich zagadnienia związane z ewentualnym ograniczeniem prawa korzystania z nieruchomości do których mają tytuł prawny podlegają badaniu na etapie stosowania udzielania pozwolenia na budowę w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2683/14).
Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami (patrz: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 61/11).
W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest stosowany przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora B., w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących.
Jak już w poprzedzających uwagach stwierdzono, zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza również, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Kwestia prawa do terenu badana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19).
Poprzedzające rozważania uprawniają do stwierdzenia, że na kontrolowanym etapie postepowania inwestycyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności.
Niezależnie od tego, raz jeszcze podkreślić można, że planowany pomost nie ma być usytuowany na, graniczącej z działką skarżących, działką nr [...], ale na działce nr [...] (jezioro B.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.