Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 26 lutego 2009r. odrzucił skargę Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie w przedmiocie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie w dniu 6 maja 2008 r. wydał, na podstawie art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), rozporządzenie Nr 2/2008 w sprawie wprowadzenia programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 48, poz. 1025).
Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach wniósł w dniu 12 grudnia 2008 r. skargę na powyższe rozporządzenie (data złożenia skargi w urzędzie pocztowym) w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Jednocześnie z wniesieniem skargi skarżący uiścił wpis sądowy w kwocie 300 zł. Zarządzeniem z dnia 15 stycznia 2009 r. Sąd wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, czy wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa i czy otrzymała odpowiedź w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 18 września 2008 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie pismem z dnia 13 listopada 2008 r., doręczonym stronie skarżącej dnia 14 listopada 2008 r., udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego wydany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie (terenowy organ administracji rządowej), a zatem zasady jej wnoszenia wynikają z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego spowodowanego zaskarżoną uchwałą organu samorządu terytorialnego. Przy czym skargę można wnieść do Sądu najpóźniej w terminie 60 dni licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jeśli organ nie udzielił w terminie 30 dni od wezwania odpowiedzi na to wezwanie. Jeśli zaś organ w terminie 30 dni od wezwania udzielił odpowiedź, to od daty doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, biegnie trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do Sądu, w tym miejscu przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. LEX nr 260435).
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie w dniu 18 września 2008 r., a zatem w sytuacji, gdy organ nie odpowiedział w terminie 30 dni na wezwanie, termin do złożenia skargi do Sądu, który rozpoczął bieg 19 września 2008 r. upłynął dnia 17 listopada 2008 r., który to dzień nie był sobotą ani dniem wolnym od pracy. W związku z tym, że strona skarżąca wniosła skargę w dniu 12 grudnia 2008 r., Sąd stwierdził, że dokonała tej czynności z uchybieniem terminu i skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie przedmiotowej skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, iż skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego wskazuje, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.
Ponadto błędne przyjęcie, nieznajdujące podstaw w przywołanych przepisach, iż termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ, wynosi 30 dni od daty doręczenia wezwania, które również skutkowało błędną oceną stanu faktycznego i uznaniem przez Sąd, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.
Naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż termin do udzielenia przez organ, do którego zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi na to wezwanie wynosi 30 dni, a ponadto błędne uznanie, że jeżeli organ w ww. terminie nie udzielił odpowiedzi, wówczas skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. Pogląd iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi, jest utrwalony w orzecznictwie i zasługuje na aprobatę. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wówczas termin ten wynosi 30 dni i jest liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wówczas wynosi on 60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Wnoszący skargę kasacyjną na poparcie swego stanowiska przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 986/06 (publ. LEX nr 334277).
Błędna wykładnia ww. przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji spowodowała, że skarga Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Barzkowicach została odrzucona, pomimo że została wniesiona w terminie
Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący wezwał organ w dniu 18 września 2009 r., odpowiedź organu o nieuwzględnieniu jego wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia prawa doręczono skarżącej w dniu 14 listopada 2008 r., czyniąc to przed upływem sześćdziesiątego dnia do wniesienia skargi na przedmiotowy akt prawa miejscowego. Wnoszący kasację wskazał, że przedmiotowa odpowiedź zawierała również pouczenie o możliwości zaskarżenia rozporządzenia w drodze skargi, kierowanej za pośrednictwem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego pisma. Prezentując powyższy wywód skarżący stwierdził, że skargę wniósł 14 grudnia 2008r. czyli z zachowaniem terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego należało ją uwzględnić.
Kwestię sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenie organu gminy przesądziła uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07(publ. ONSA2007/3/60). Choć dotyczyła ona aktu prawa miejscowego uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego, to można ją również zastosować do uchwał w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego przez terenowe organy administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a).
Terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 p.p.s.a. W paragrafie drugim art. 53 zostały wskazane terminy do wniesienia skargi na akty, które nie są doręczne skarżącemu. Chodzi tu o takie akty, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Po pierwsze jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Po drugie jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia wezwania. Z dniem wniesienia wezwania zaczyna biec termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi i jeżeli w tym czasie (sprawa udzielenia odpowiedzi na wezwanie w tym czasie jest otwarta) organ udzieli odpowiedzi dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy.
Od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie zaczyna bieg termin trzydziestu dni na wniesienie skargi. Jeżeli w okresie biegu terminu sześćdziesieciodniowego organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001 Nr 80, poz. 872) nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie. O bezskuteczności można mówić zarówno wówczas gdy właściwy organ nie zajął stanowiska, jak również kiedy udzielił skarżącemu odpowiedzi (zob. wymieniona uchwała sygn. akt II OPS 2/07). Wobec tego nie można zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ ma trzydzieści dni na udzielenie odpowiedzi. W przepisach prawa nie wskazuje się takiego terminu.
Na podstawie akt sprawy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 18 września 2008r. i zaczął biec termin sześćdziesięciodniowy do wniesienia skargi. W otwartym terminie w dniu 14 listopada 2008r. organ doręczył stronie odpowiedź, zatem w tym dniu przestał biec termin sześćdziesięciodniowy (stał się bezprzedmiotowy), a zaczął biec termin trzydziestodniowy. Skarga została wniesiona do Sądu (za pośrednictwem organu) 12 grudnia 2008r. z zachowaniem terminu.
Należy uwzględnić stanowisko wnoszącego kasację, ze skarga została złożona w terminie, zaś zaskarżone postanowienie naruszało art. 53 § 2 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.