Uzasadnienie
W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Sobienie-Jeziory z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], ustalającą, na wniosek J. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. S., gm. S. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Sobienie-Jeziory z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], obejmując wnioskiem również zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/15, oddalił powyższy wniosek wskazując, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności, a więc nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/15, oddalił skargę W. K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. K. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na uciążliwościach związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę i rozpocznie jej realizację. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że w przypadku zrealizowania inwestycji budowlanej przed wydaniem wyroku istnieje ryzyko zanieczyszczenia środowiska chemią rolniczą, a także ryzyko spowodowania nieodwracalnych negatywnych skutków dla zdrowia mieszkańców sąsiadujących nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma bowiem charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tego powodu strona skarżąca jest uprawniona do złożenia ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub wniosku o zmianę już wydanego w tej kwestii postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej kasacyjnie nie jest zasadny.
Dla rozpoznania zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji istotne znaczenie ma fakt, że jest to kolejny w niniejszej sprawie wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. oddalił poprzedni wniosek skarżącej w tym przedmiocie uznając, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem przedmiot decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyklucza możliwość jej wykonania, a tym samym i spowodowania skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku sformułowanym w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. W. K. w istocie domaga się zmiany powyższego postanowienia, powołując w uzasadnieniu wniosku argumenty tożsame z tymi, które podniosła w uzasadnieniu pierwszego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jedynie nieznacznie je rozszerzając.
Skarżąca kasacyjnie konsekwencje prezentuje stanowisko, że wykonanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, czego konsekwencją będzie prowadzenie uciążliwych prac budowlanych, zanieczyszczenie środowiska oraz nieodwracalne negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wniosek ten natomiast nie zawiera żadnego argumentu, który by wskazywał na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 61 § 4 p.p.s.a., wedle którego sąd może zmienić postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Z uzasadnienia rozpoznawanego obecnie wniosku nie wynika, by po wydaniu postanowienia z dnia 1 lipca 2015 r. nastąpiła zmiana okoliczności sprawy, uzasadniająca odmienne orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł został uwzględniony również z tego powodu, że wstrzymaniu jej wykonania sprzeciwia się charakter aktu będącego przedmiotem wniosku - co prawidłowo wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 lipca 2015 r.
Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Powyższa decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Sobienie-Jeziory z dnia [...] kwietnia 2013 r., niewątpliwie nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie podlega wykonaniu i nie wymaga wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Decyzja jest tylko jednym z etapów procesu budowlanego - stanowi niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę - ale samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych (por. postanowienia NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1153/12 i z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OZ 747/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zamierzonego skutku nie mogły więc odnieść argumenty skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy z racji tego, że uprawnia do dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego, już na tym etapie powinna zostać wstrzymana. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby inwestorowi podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącej w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a zatem nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.