Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 697/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1041/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. W. sp. z o.o. w W., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej pozwalającej na przeprowadzenie badań archeologicznych.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji podał, że przedmiotowe postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów prowadzenie badań archeologicznych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o wydanie pozwolenia wraz z niezbędnymi wymaganymi prawem załącznikami złożyła do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków D. S. G. sp. z o.o. w W., zw. dalej spółką gazową. Zatem to ona była wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Ostatecznie decyzją z dnia 14 maja 2012 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych w ramach planowanej inwestycji, tj. budowy gazociągów... w ul. S. i C. wraz z przyłączem De 63 i stacją redukcyjno-pomiarową dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy ul. C.... w W. Zdaniem sądu pierwszej instancji, należy zatem przyjąć, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie mającej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości oraz inwestorowi, czyli spółce gazowej, gdyż to spółka uzyskała mocą udzielonego pozwolenia prawo do prowadzenia badań archeologicznych i tę spółkę obciążają wszelkie obowiązki wynikające decyzji.

Kwestionowana przez skarżącą decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zmieniająca decyzję z dnia 14 maja 2012 r. w części określającą osobę prowadzącą badania archeologiczne również skierowana była jedynie do spółki gazowej i to ona odpowiada przed organem za prowadzenie prac archeologicznych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem niezależnie od tego, jakiego podwykonawcę zatrudniła do ich wykonania.

Sąd pierwszej instancji uznał więc, że skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym ani nie jest w niniejszej sprawie wnioskodawcą. Nie posiada również ograniczonego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie nie wykazała żadnych praw do nieruchomości wynikających ze stosunku zobowiązaniowego. Ze spółką gazową w dniu wydania kwestionowanej decyzji łączyła ją jedynie umowa cywilnoprawna, która obecnie za porozumieniem stron została rozwiązana. W ocenie sądu, skarżąca, jako podmiot posiadający wymaganą przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wiedzę oraz umiejętności specjalistyczne, a także posiadająca odpowiednie możliwości techniczne, została zatrudniona przez inwestora do wykonania ratowniczych prac archeologicznych, o których mowa w pozwoleniu uzyskanym na wniosek spółki gazowej.

W ocenie sądu, jej funkcja w niniejszej sprawie sprowadzała się do roli specjalisty-fachowca zatrudnionego przez inwestora jako wykonawcy konkretnych prac archeologicznych. Zdaniem sądu, pozycja skarżącej i umieszczenie jej w decyzji o pozwoleniu na wykonanie badań archeologicznych, nie dają jej przymiotu strony niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest zmiana, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji o pozwoleniu na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych w części określającą osobę prowadzącą badania archeologiczne. Decyzja ta nie dotyczy bowiem bezpośrednio żadnych praw ani obowiązków skarżącej, choć niewątpliwie dotyka jej sfery ekonomicznej uzasadniającej jednak jedynie interes majątkowy nie zaś prawny.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie można zatem mówić jedynie o wystąpieniu po stronie skarżącej tzw. interesu faktycznego (majątkowego), który nie wystarcza jednak do legitymowania się statusem strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tego powodu skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia w imieniu własnym odwołania od decyzji organu.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez (1) A. Z. W. sp. z o.o. i (2) M. S. zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. a) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 20 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z dnia 11 sierpnia 2011 r. ze zm.), dalej zw. rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko podmiot składający wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oraz mający tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której mają być prowadzone te badania ma przymiot strony, podczas gdy status strony posiadają również wykonawcy tych badań (w tym skarżący), na których nałożone są obowiązki w pozwoleniu,
3. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. a) naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a., poprzez nieustalenie kręgu uczestników postępowania sądowego z mocy prawa (w tym skarżącego ad.

1. 2) oraz niezapewnienie im udziału w postępowaniu, co doprowadziło do pozbawienia ich możności obrony swoich praw,
2. b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, iż sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice skargi, nie będąc związany jej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, co spowodowało, że sąd nie rozstrzygnął sprawy całościowo oraz nie wziął pod rozwagę przepisów prawa materialnego potwierdzających status strony skarżących, czyli przepisów § 9 i 20 ust. 3 rozporządzenia w związku z treścią decyzji zasadniczej (decyzji nr 800/2012 z dnia 14 maja 2012 r.),
3. c) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c i w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na nieuznaniu skarżącego ad. 1 za stronę w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało niesłuszne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy również skarżący ad. 1 jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.,
4. d) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia i tym samym pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organów obydwu instancji, które są sprzeczne ze wskazanymi w skardze z dnia 2 kwietnia 2013 r. przepisami administracyjnego prawa materialnego oraz procesowego,
5. e) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz, mimo dokonania przez organy administracyjne dowolnej oceny polegającej na przyjęciu, że skarżący jako wykonawcy prowadzący badania archeologiczne na podstawie pozwolenia nie są stronami w postępowaniu administracyjnym,
6. f) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c oraz w zw. art. 127 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i tym samym pozbawienie skarżącego ad. 1 możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania, pomimo posiadania przez niego przymiotu strony,
7. g) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji umarzającej postępowanie odwoławcze, pomimo posiadania przez skarżącego ad. 1 przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Na wstępie wskazać należy, że skarżącym w niniejszej sprawie jest jedynie A. Z. W. sp. z o.o. Skarga kasacyjna M. S. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż wyżej wymieniony nie był w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił 26 marca 2014 r. W związku z powyższym w niniejszym uzasadnieniu sąd odniesie się wyłącznie do zarzutów postawionych przez A. Z. W. sp. z o.o.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Jednakże w przedmiotowej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego zależą od rozstrzygnięcia zarzutów materialnych, dlatego też sąd odstąpi od ww. zasady i w pierwszej kolejności rozpozna zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 11 września 2012 r. na wniosek D. S. G. zmienił w części określającej osobę prowadzącą badania archeologiczne decyzję własną z dnia 14 maja 2012 r. w sprawie pozwolenia na przeprowadzenie ww. badań metodą wykopaliskową w ramach inwestycji polegającej na budowie gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny badał przedmiotową sprawę pod kątem posiadania przez skarżącą przymiotu strony w ww. postępowaniu administracyjnym stwierdzając, że skarżąca nie legitymuje się statusem strony.

W skardze kasacyjnej kwestionując powyższe rozstrzygnięcie w ramach zarzutów materialnych wywiedziono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 20 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko podmiot składający wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oraz mający tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której mają być prowadzone badania ma przymiot strony, podczas gdy status strony posiadają również wykonawcy tych badań (w tym skarżący), na których nałożone są obowiązki w pozwoleniu.

Odnosząc się do wyżej przytoczonego zarzutu podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie badań archeologicznych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustęp 5 art. 36 ww. ustawy wskazuje, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

W świetle art. 36 ust. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru albo badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 20 ust 1 pkt 3 ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych zawiera między innymi imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej badania archeologiczne.

Jak wynika z § 9 ww. rozporządzenia § 9 pkt 3 wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych zawiera ponadto imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej badania archeologiczne albo oświadczenie, że wykonawca badań zostanie wyłoniony w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia złożył inwestor, tj. S. G., to do niej skierowane były obydwie decyzje wydane w sprawie i to ona odpowiadać będzie za prowadzenie prac archeologicznych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Funkcja skarżącej w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do roli specjalisty-fachowca zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej jako wykonawcy konkretnych prac archeologicznych. Skarżącą łączył więc z inwestorem stosunek cywilnoprawny i powierzona funkcja kierownika prac archeologicznych.

Wskazać należy, że sprawy związane z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunków cywilnoprawnych nie należą do kompetencji sądów administracyjnych. W dodatku, jak to wynika z przytoczonego wyżej § 9 pkt 3 rozporządzenia w fazie występowania o wydanie pozwolenia nie zawsze jest potrzebne imienne wymienienie podmiotu, który badania będzie wykonywał. Dopiero w treści decyzji musi nastąpić wskazanie tego podmiotu dającego gwarancję profesjonalnego wykonania badań archeologicznych.

W warunkach rozpoznawanej sprawy skarżąca decyzją zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. została zwolniona z wykonania funkcji kierownika prac archeologicznych przed przystąpieniem do wykonania ww. prac. Skarżąca spółka nie jest wnioskodawcą, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym, nie posiada ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości ani praw wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, dlatego też słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że jedynie z faktu umieszczenie skarżącej w decyzji o pozwoleniu na wykonanie badań archeologicznych nie można wywieść, iż jest ona stroną postępowania, którego przedmiotem jest pozwolenie konserwatorskie na wykonanie badań archeologicznych, a co za tym idzie postępowania dotyczącego zmiany tego pozwolenia w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb określony w art. 155 k.p.a.

W ocenie sądu, nie może również odnieść skutku argumentacja skarżącej odnosząca się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w innym stanie faktycznym. W wyroku o sygn. akt II OSK 2325/10 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż osoba prowadząca badania archeologiczne, wskazana w pozwoleniu na prowadzenie tych badań, nie może być pozbawiona prawa wykazywania, że wykonuje badania w sposób zgodny z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu. Klarowne więc jest, że chodzi tu o "osobę prowadzącą badania" czy "wykonującą badania", a za osobę taką nie można uznać skarżącej, gdyż ta do badań nie przystąpiła.

Wskazać również należy, że w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych organ może jedynie udzielić pozwolenia na prowadzenie prac bądź odmówić wydania takiego pozwolenia. Żądanie strony co do zakresu wniosku wiąże organ. Zatem, skoro organ nie może ingerować w zakres działań określonych we wniosku, tj. w rozwiązania techniczne czy projektowe, to tym bardziej nie może ingerować w wybór podwykonawcy, gdyż byłoby to niedopuszczalne nadużycie jego kompetencji.

Zauważyć też trzeba, że konsekwencją uznania za stronę spółki, z ramienia której działał profesjonalny wykonawca badań, byłaby konieczność wyrażenia zgody na zmianę decyzji, w której spółkę tę wymieniono jako prowadzącą badania. W istocie zatem o bycie zmienianej w trybie administracyjnym decyzji współdecydowałby wykonawca badań połączony z wnioskodawcą jedynie więziami cywilnoprawnymi, a przez brak takiej zgody mógłby sparaliżować działanie wnioskodawcy, czyli inwestora przedsięwzięcia, zobowiązanego decyzją do przeprowadzenia badań poprzedzających wykonanie prac budowlanych.

Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, wobec tego skarżąca nie miała prawa do wniesienia odwołania, co oznacza, że umarzając postępowanie odwoławcze organ nie naruszył art. 28 k.p.a., wskazanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa procesowego, które mają charakter wynikowy w relacji do zarzutów prawa materialnego i które oddalono, wskazać należy, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia kręgu uczestników postępowania sądowego poprzez (1) nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, (2) wydanie decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz, mimo dokonania przez organy administracyjne dowolnej oceny tego materiału.

Odnosząc się do ww. zarzutów uznać należy, że jak wskazano rozpoznając zarzuty prawa materialnego, sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę całościowo i kompleksowo, wbrew twierdzeniom skarżącej wziął pod uwagę przepisy prawa materialnego i dokonał ich prawidłowej interpretacji uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Konsekwencją powyższego jest brak naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Na marginesie zasygnalizować również należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pierwszy z zarzutów podniesionych w ramach naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. odnosi się do M. S., a co za tym idzie nie jest rozpatrywany w przedmiotowej sprawie.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 1