Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 7/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 890/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.353.2018.DP, w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem M. O., z dnia 3 sierpnia 2015 r. zainicjonowane zostało postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania budynku przy ul. L. [...] w B. na budynek położony przy tej samej ulicy pod nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji", decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania budynku zlokalizowanego przy ul L. [...] na budynek przy ul. L. [...]. W następstwie wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej: "Śląski WINB" lub "organ II instancji", decyzją z 24 lutego 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji, decyzją z 6 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego właściciela budynku mieszkalnego w B. przy ul. L. [...], na działce nr [...], obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W następstwie wniesionego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z 20 listopada 2017 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził szereg czynności procesowych i decyzją z 21 czerwca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nałożył na skarżącego właściciela budynku mieszkalnego w B. przy ul. L. [...] na działce nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wymienionych w sentencji decyzji: 1) zamurowanie zaślepionego otworu okiennego zlokalizowanego na strychu budynku w ścianie wspólnej zlokalizowanej pomiędzy budynkiem przy ul. L. [...] i L. [...] w B.;

1. 2) przemurowanie pęknięć w ścianie i naprawa zarysowań poprzez np. iniekcje kompozycjami cementowo-polimerowymi w poziomie piwnic i strychu.

Organ II instancji decyzją z 23 sierpnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.353.2018.DP, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ zaznaczył, że w ramach postępowania organ nie bada przyczyn złego stanu technicznego budynku, a jedynie podejmuje działania zmierzające do doprowadzenia go do takiego stanu, który nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu. W ocenie organu stan techniczny budynku został ustalony mocą szeregu opinii technicznych uzyskanych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Po przybliżeniu tych opinii organ odwoławczy uznał, że wskazują one na konieczność wykonania podobnych robót, celem poprawy stanu technicznego obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł M. O. W odpowiedzi na skargę Śląski WINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia. Podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że w kontekście rozpoznawanej sprawy, kluczowe znaczenie posiada doprowadzenie przedmiotowego budynku do należytego stanu technicznego, natomiast w oparciu o przywołaną podstawę prawną organ nie bada już przyczyn, które doprowadziły do niewłaściwego stanu technicznego budynku. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutu skargi sprowadzającego się do tego, że w sprawie tej stan techniczny przedmiotowego budynku nie wynika z niewłaściwej jego eksploatacji, lecz jest następstwem wybudowania budynku przy ul. L. [...], a w szczególności przeprowadzenia jego rozbudowy polegającej na wybudowaniu piętra, co z uwagi na oparcie o wspólną ścianę skutkuje negatywnym oddziaływaniem na budynek należący do skarżącego.

W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym organy nadzoru zobligowane były do podjęcia kwestionowanych decyzji, z uwagi na stan ściany od strony budynku przy ul. L. [...] w B.. Oznacza to, że zarzuty skargi odnoszące się do trafności tej decyzji nie mogły zostać uwzględnione, a w szczególności, w ramach tego postępowania nie prowadzi się czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia genezy stanu technicznego obiektu, lecz podejmuje się wyłącznie działania zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego prawidłowe z niego korzystanie.

W świetle tych ustaleń za bezzasadne Sąd uznał zarzuty sprowadzające się do zaniechania przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzenia opinii geotechnicznej, ponieważ nie zmierza ona do wyjaśnienia kwestii związanych ze stanem obiektu, lecz jest próbą wyjaśnienia genezy występującego jego stanu. Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czyli art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a., także są bezzasadne, gdyż w sprawie tej trudno organom nadzoru budowlanego postawić zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Zdaniem składu orzekającego, nie da się podzielić zarzutu skarżących, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego charakteryzują się dowolnością. W rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie na okoliczność ustalenia stanu technicznego obiektu i podnoszone argumenty zmierzają nie do wyjaśnienia okoliczności sprawy, lecz są wynikiem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, od oczekiwanej przez skarżącego i jego pełnomocnika.

Za nietrafny Sąd uznał podniesiony zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu, zarzut ten wynika z niezrozumienia rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o postanowienia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane ustalić genezę występującego stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz podejmują działania zmierzające do doprowadzenia go do stanu prawidłowego. Skoro tak, to rozstrzygnięcie i uzasadnienie kwestionowanych decyzji w tym zakresie jest prawidłowe i w zadawalającym stopniu wykazuje, że wspólna ściana budynku od strony ul. L. [...] w B. wymaga podjęcia natychmiastowych działań doprowadzających ją do stanu właściwego.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 289 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwą interpretację, sprowadzająca się do zobowiązania jedynie skarżących do utrzymania wspólnej ściany. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że wspólna ściana od strony budynku przy ul. L. [...] jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga podejmowania żadnych działań. Po tej stronie ściany nie stwierdzono pęknięć uzasadniających podjęcie analogicznego rozstrzygnięcia. Skoro po jednej stronie wspólnej ściany nie stwierdzono nieprawidłowości a takowe występują po drugiej stronie, to brak jest podstaw do nakładania analogicznego obowiązku na właściciela obiektu przy ul. L. [...] w B..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stanie niniejszej sprawy, polegające na tym, że norma ta może dotyczyć wyłącznie nieprawidłowości powstałych w związku z użytkowaniem nieruchomości, nie zaś z powodu dokonania robót budowlanych czy też inwestycji budowlanych związanych z nieruchomością bądź tworzonych na nieruchomości, co w niniejszej sprawie odnosi się do konieczności dokonania oceny budowlanej dokonanej nadbudowy budynku przy ul. L. [...] w B. oraz oceny rozwiązania konstrukcyjnego wsparcia tego budynku o budynek skarżącego,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia, rozważenia i ustalenia wszystkich nieprawidłowości oraz iż nie bada już przyczyn, które doprowadziły do niewłaściwego stanu technicznego, podczas gdy organ w wydawanej decyzji winien oprzeć się na stosownych ekspertyzach technicznych oraz przepisach techniczno - budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów wskazujących sposób i zakres usunięcia nieprawidłowości, co dałoby podstawę dla stwierdzenia celowości i zasadności zabezpieczenia budynku,
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia, rozważenia i ustalenia wszystkich nieprawidłowości jakie mogą mieć znaczenie dla wytrzymałości konstrukcyjnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż obiekty przy ul. L. [...] i [...] nie wymagają badań gruntu pod kątem jego wytrzymałości i przenoszenia ciężaru ściany wspólnej, podczas gdy dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie dałyby podstawę dla możliwości stwierdzenia jakie prace byłyby zasadne i celowe dla właściwego zabezpieczenia budynku,
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 289 K.c. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż to strona zobowiązana jest do utrzymywania ściany wspólnej podczas gdy zobowiązani do tego są uczestnicy jako właściciele nieruchomości władnącej, na rzecz której ustanowiona została służebność wsparcia na ścianie wspólnej.
6. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ, pomimo wniosków w tym przedmiocie strony, dowodu z opinii biegłego właściwego dla sporządzenia opinii geotechnicznej obejmującej swoim zakresem odwierty, badania laboratoryjne gruntu oraz odkrywki fundamentów budynku przy ul. L. [...] i [...] w celu ustalenia możliwości przenoszenia nacisku jakie wywierane są na ścianę wspólną, przez grunt pod obu budynkami przy uwzględnieniu sposobu ich wykonania i materiałów do tego celu użytych, który to wniosek został przez stronę złożony, ale nie został w żaden sposób rozstrzygnięte przez organ pomimo, iż zmierzał do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w następstwie czego strona pozbawiona zostało możliwości poznania przyczyn, dla których organ nie uwzględnił w/w wniosku, co z kolei doprowadziło do braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedopuszczenie przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego w sytuacji, w której niniejsza sprawa wymagała uzyskania wiadomości specjalnych w przedmiocie wyjaśnienia przyczyn, charakteru oraz skutków pojawiających się do chwili obecnej pęknięć na wszystkich ścianach budynku wnioskodawcy, dokonania oceny stanu budynków na chwile wydawania decyzji, a brak jest jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej dotyczącej sposobu posadowienia budynku znajdującego się przy ul. L. [...] w B. oraz braku uzasadnienia takiego stanowiska organu;
9. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz błędną ocenę jego wartości, jak również oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a tym samym wydanie przedwczesnej decyzji, w sytuacji gdy w dalszym ciągu nie została wyjaśniona przyczyna pęknięć na budynku wnioskodawcy, w szczególności z uwagi na niewykluczenie przez organ okoliczności wskazywanej przez mgr inż. M. S., iż przyczyną może być nieprzenoszenie nacisku stwarzanego przez ścianę wspólną przez podłoże, które to ustalenia uznane były za celowe również przez mgr inż. R. F., a co wydawało się tym bardziej celowe skoro ten ostatni potwierdził błędne ustalenia mgr. inż. A. S. co do przebiegu belek stropowych w budynkach i związanego z tym rozkładu napięć, a które to ustalenia jak do tej pory organ traktował jako własne,
10. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż pęknięcia powstają jedynie na ścianie wspólnej budynków, podczas gdy widoczne są one na wszystkich ścianach budynku wnioskodawcy, co potwierdza dokumentacja fotograficzna zebrana w toku sprawy, jak również poprzez błędne twierdzenie, iż pęknięcia na ścianach budynku wnioskodawcy mają charakter zamierzchły, podczas gdy z porównań zdjęć oraz oświadczeń strony wynika, iż pęknięcia te są świeże i postępujące co nie zostało ponownie prze organ zweryfikowane z uwagi na zaniechanie powtórzenia czynności oględzin pomimo nieprawidłowego zawiadomienia strony o terminie ich przeprowadzenia;
11. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niweczący dotarcie do prawdy materialnej w niniejszym postępowaniu, w szczególności poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyjaśnienia przyczyn postępujących pęknięć na budynku wnioskodawcy, przy jednoczesnym poprzestaniu w dokonywaniu ustaleń faktycznych na nieaktualnych opiniach przedłożonych przez Państwa S. w tym opinii Pana A. S., której rzetelność została podważona przez zeznania świadków i późniejsze opinie, jak również poprzez brak dokonania wnikliwej oceny budynku przy ul. L. [...] poprzez dokonania oceny z jakich materiałów został posadowiony oraz czy przyjęte w nim rozwiązania zgodne są ze sztuką budowlaną, jak również zaniechanie przez organ oceny dokonanej nadbudowy oraz ubytków znajdujących się w tejże ścianie, a nadto poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie przyczyn, dla których organ odmówił przeprowadzenia czynności, o które wnosiła strona to jest ponowne oględziny po prawidłowym zawiadomieniu strony o ich terminie, jak i dopuszczenie dowodu z opinii geotechnicznej na okoliczność sprawdzenia czy grunty obu budynków przenoszą nacisk ściany wspólnej, a nadto wydania i doręczenia decyzji pomimo tego, iż stronie biegł jeszcze termin do przedłożenia dokumentacji technicznej w niniejszej sprawie, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie do organów państwowych poprzez pozbawienie uzasadnienia decyzji znaczenia prawnego i wychowawczego dla obywateli, co nastąpiło na skutek jego lakonicznej treści co do przyczyn podjętej decyzji, skoro uzasadnienie składa się w większości z opisu przebiegu czynności przeprowadzonych w postępowaniu toczącym się przed uchyleniem poprzedniej decyzji, a nadto z uwagi na brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia wniosków dowodowych zaoferowanych przez strony.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Z reguły, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów procesowych. Jednak z uwagi na to, że zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie dotyczą postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wskazanie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Nadto, z uwagi na związek podniesionych zarzutów proceduralnych z zagadnieniami materialnymi, należy poddać analizie kwestie materialnoprawne w powiązaniu z odpowiednimi zagadnieniami procesowymi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Odczytanie przywołanej normy art. 66 ust. 1 pkt 3 rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że jest ona konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

To, że w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność w postaci nieodpowiednego stanu technicznego budynku nr [...] przy ulicy L. w B. jest niewątpliwe i nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Na podstawie ocen technicznych R. F. i M. S. oraz opinii wykonanych dla sądu powszechnego, w sprawie o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie oparcia budynku nr [...] o ścianę budynku nr [...], a także rezultaty rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości, organy ustaliły, że konieczne jest przeprowadzenie naprawy zarysowań i spękań ściany wspólnej od strony budynku nr [...], a także zamurowanie zaślepionego otworu okiennego.

Od razu odnotować należy, że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku nr [...]. Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. PINB w B. umorzył postępowanie. Od tej decyzji nie wniesiono odwołania.

W świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie ma znaczenia przyczyna, która spowodowała nieodpowiedni stan techniczny. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji. Jest to pogląd niekwestionowany w orzecznictwie i piśmiennictwie. Jak już powyżej zasygnalizowano, przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien być odczytywany z uwzględnieniem systematyki tej ustawy. Skoro przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych, to ma on zastosowanie do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 5 do art. 66; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08).

Warto od razu zauważyć, że nie jest wykluczone objęcie hipotezą tej normy stanów będących wynikiem czynników zewnętrznych, oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, silne wiatry i inne, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego).

Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2.

Okoliczności wyczerpujące przesłanki wydania nakazów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3, powinny być kwalifikowane indywidualnie w każdej sprawie.

Ewentualny związek stanu technicznego budynku przy ul. L. nr [...] w B. z robotami budowlanymi przeprowadzonymi w odniesieniu do budynku nr [...] przy ul. L., a także wpływ używania tego budynku, zwłaszcza oparcie się na ścianie wspólnej, na budynek nr [...], może być oceniony w świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z art. 61 pkt 2 Prawa budowalnego wynika zaś obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych m.in. z działalnością człowieka. Do takich czynników zewnętrznych należy zaliczyć ewentualne negatywne oddziaływanie robót budowlanych prowadzonych w sąsiednim budynku i korzystania z sąsiedniego obiektu budowlanego.

W tych okolicznościach sprawy znajduje potwierdzenie stanowisko, według którego, nie ma znaczenia przyczyna, która spowodowała nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego – budynku nr [...] przy ul. L. w B..

Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, czym innym jest zagadnienie przyczyny wystąpienia uszkodzeń obiektu budowlanego w świetle norm prawa cywilnego. Jest to jednak kompetencja sądów powszechnych.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stanie niniejszej sprawy, polegające na tym, że norma ta może dotyczyć wyłącznie nieprawidłowości powstałych w związku z użytkowaniem nieruchomości. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że chodzi o użytkowanie w rozumieniu art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Niezależnie od tego można odnieść się do zagadnienia podniesionego w dalszej części omawianego zarzutu, tj. potrzeby dokonania oceny nadbudowy budynku przy ul. L. [...] w B. oraz oceny rozwiązania konstrukcyjnego wsparcia tego budynku o budynek skarżącego.

Jeśli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób określony w hipotezie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale nadto roboty budowlane dotyczące tego obiektu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy uruchomić tryb usunięcia skutków naruszeń prawa związanych z samowolnym wykonaniem. Tylko w tym trybie bowiem jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu w pełni zgodnego z prawem, a więc w zakresie niewłaściwego sposobu użytkowania, jak i usunięcia naruszeń prawa związanych z wykonaniem obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2596/15; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08).

Jednak nadbudowa dotyczyła nie budynku nr [...], który jest przedmiotem niniejszego postępowania i w którym wystąpił nieodpowiedni stan techniczny. Nadbudowano budynek nr [...], w którym mimo upływu wielu lat od dokonania nadbudowy nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego, a postępowanie w tym przedmiocie zostało ostatecznie umorzone. Ponadto, legalność wykonanych robót dotyczących budynku nr [...] była przedmiotem jeszcze innego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB w B. z dnia 28 marca 2017 r. o umorzeniu postępowania. Po rozpoznaniu odwołania M. O., ŚWINB w Katowicach, decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Bezzasadny jest także drugi zarzut materialny kasacji - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia, rozważenia i ustalenia wszystkich nieprawidłowości oraz iż nie bada już przyczyn, które doprowadziły do niewłaściwego stanu technicznego, podczas gdy organ w wydawanej decyzji winien oprzeć się na stosownych ekspertyzach technicznych oraz przepisach techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów wskazujących sposób i zakres usunięcia nieprawidłowości, co dałoby podstawę dla stwierdzenia celowości i zasadności zabezpieczenia budynku.

Odnosząc się po kolei do poruszonych kwestii rozpocząć należy od uwagi, że bezpodstawna jest teza jakoby Sąd błędnie przyjął, że organ nie jest zobowiązany do ustalenia wszystkich nieprawidłowości. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że dyspozycją nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 należy objąć ustalone nieprawidłowości. Skoro ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny polega na pęknięciach w ścianie i zarysowaniach od strony budynku nr [...], to należało przedsięwziąć czynności polegające na usunięciu ustalonych nieprawidłowości.

Wbrew tezie zawartej w dalszej części zarzutu, stanowiącej zagadnienie o charakterze procesowym, sposób i zakres usunięcia nieprawidłowości organy przyjęły opierając się na ekspertyzach technicznych. Mgr inż. R. F., posiadający uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi wskazał, że powstałe rysy na ścianie wspólnej budynków od strony budynku nr [...] powodują pogorszenie stanu użytkowania. Dla poprawy stanu użytkowania zalecił naprawę ściany wspólnej. Również mgr inż. M. S. posiadający uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stwierdził, że konieczna jest naprawa wspólnej ściany od strony budynku M. O.. W trakcie rozprawy administracyjnej stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do wytrzymałości na ściskanie ściany wspólnej.

Obaj rzeczoznawcy wydali opinie na potrzeby i w trakcie niniejszego postępowania.

Między rzeczoznawcami wystąpiła różnica zdań co do potrzeby wykonania dalszych przedsięwzięć technicznych.

PINB uznał, że obecny stan uszkodzeń wskazuje na ich ustabilizowanie się. W ocenie tej oparł się, niezależnie od poprzednio wskazanych rzeczoznawców, na opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa mgr inż. W. B. i opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa mgr inż. A. S. Obaj przeprowadzili badania na miejscu w 2013 r. w trakcie postępowania przed sądem powszechnym, o stwierdzenie zasiedzenia służebności oparcia na ścianie budynku. Już wówczas biegły Wiesław Baranek stwierdził, że zauważone przezeń zarysowania i spękania powstały dawno temu. Biegły A. S. stwierdził natomiast nową rysę, która pojawiła się na nowo otynkowanym fragmencie ściany od strony budynku nr [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB nawiązano także do opinii przeprowadzonej w 2013 r. przez dr inż. P. S., który stwierdził m.in. pęknięcie ściany fundamentowej pod wspólna ścianą.

Uszkodzenia zostały także stwierdzone podczas oględzin dokonywanych przez pracowników PINB w trakcie niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe badania, organ uznał, że zakres uszkodzeń (rysy, pęknięcia) jest niewątpliwy i należy nakaz ograniczyć do usunięcia tych nieprawidłowości.

Nie ma zatem mowy o naruszeniu polegającym na nieprzeprowadzeniu dowodów z opinii ekspertów.

Ponadto, w świetle powyższych uwag, dotyczących ewentualnych przyczyn powstałych uszkodzeń, na obecnym etapie ustalania stanu technicznego budynku, na potrzeby ewentualnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zlecanie badań geotechnicznych dla ustalenia przyczyn wystąpienia uszkodzeń dotyczyłoby okoliczności nieistotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Z tego powodu nie są zasadne zarzuty procesowe sformułowane w punktach 2 a-c skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 i art. 84 K.p.a. są niezasadne również z tej przyczyny, że same organy nadzoru budowlanego są uprawnione do wyrażania specjalistycznych ocen w trakcie stosowania przepisów prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego, mimo posiadanej wiedzy specjalistycznej nabierają uzasadnionych wątpliwości m, in. co do stanu technicznego obiektów budowlanych, mogą dopuścić dowód z odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Taki wniosek można wysnuć, także w odniesieniu do postępowania z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z hipotezy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym nie chodzi o stosowanie tej normy wprost w postępowaniu opartym na art. 66, ale o rozumienie relacji między wiedzą specjalistyczną organów nadzoru budowlanego, a potrzebą uzyskania wiadomości specjalnych przy pomocy dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.).

Przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dowodów z pięciu ekspertyz wykonanych przez rzeczoznawców z zakresu budownictwa (w tym trzech jako dowodów uzyskanych z innego postępowania), dowodu z rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawców budowlanych, dowodów z oględzin, a także dowodów z przesłuchania stron oraz świadków, uprawniało, pamiętając o wiedzy specjalistycznej organu, do ustalenia obecnego stanu technicznego budynku nr [...] będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organom nie można zarzucić dowolności ani w zakresie stanu technicznego, ani co do zakresu czynności mających doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nieprzeprowadzenie dowodu z opinii geotechnicznej nie oznacza zaś naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie przez nieprawidłowe stwierdzenie, że spękania powstają na jedynie na ścianie wspólnej budynków, podczas gdy widoczne są na wszystkich ścianach budynku wnioskodawcy.

Przede wszystkim, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji odnotowano stwierdzenie zarysowań, pęknięć na ścianach budynku nr [...], w tym z dala od wspólnej ściany, podczas oględzin sądowych w 2013 r. przez biegłego W. B., biegłego A. S., biegłego dr inż. P. S. i podczas oględzin pracowników PINB. Wystąpienie nowych pęknięć zaobserwowano podczas oględzin w dniu 1 kwietnia 2016 r. Czym innym jednak jest zakres czynności potrzebnych do usunięcia nieprawidłowości.

Jeśli zaś chodzi o wystąpienie nowych uszkodzeń, nieuwzględnionych przez organ na skutek braku ponownych oględzin, odnotować trzeba, że po szeregu czynności procesowych, w tym także kontroli i oględzin na miejscu, w dniu 12 lutego 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w terenie, z udziałem stron. W rozprawie tej uczestniczyli rzeczoznawcy: mgr inż. R. F. i mgr inż. M. S.. Strony miały możliwość wskazywania stanu aktualnego, a także zadawać ekspertom pytania. Podczas tej rozprawy dokonano ponownych oględzin obu budynków.

Konieczne jest poza tym odnotowanie stanowiska organu pierwszej instancji, nienaruszającego art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, według którego, o ile na naprawionej ścianie pojawią się dalsze zarysowania, będzie można przeprowadzić dalsze roboty remontowo-wzmacniające.

Wydanie decyzji nakazującej usunięcie już stwierdzonych nieprawidłowości, nie wyłącza obowiązków właściciela wynikających z art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, nie jest wykluczone wydanie w przyszłości kolejnych nakazów. Zakaz ponownego rozstrzygania (res iudicata) dotyczyć przecież może tylko orzeczonych już obowiązków związanych ze stwierdzonym dotychczasowym zakresem nieodpowiedniego staniu obiektu budowlanego.

Teza o naruszeniu prawa procesowych strony skarżącej oraz oparcia się na nieaktualnym stanie faktycznym jest zatem bezpodstawna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niweczący dotarcie do prawdy materialnej w niniejszym postępowaniu, w szczególności poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyjaśnienia przyczyn postępujących pęknięć na budynku wnioskodawcy.

Jak wyżej stwierdzono, przyczyny pęknięć w budynku nie są okolicznościami istotnymi z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nie można także mówić o naruszeniu powołanych przepisów w kontekście dalszej części zarzutu, tj. braku dokonania wnikliwej oceny budynku przy ul. L. [...] poprzez dokonania oceny z jakich materiałów został posadowiony oraz czy przyjęte w nim rozwiązania zgodne są ze sztuką budowlaną, jak również zaniechanie przez organ oceny dokonanej nadbudowy oraz ubytków znajdujących się w tejże ścianie.

Powtórzyć trzeba, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. L. [...] zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w B. z dnia 5 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do dalszej części zarzutu, tj. "poprzestaniu w dokonywaniu ustaleń faktycznych na nieaktualnych opiniach przedłożonych przez Państwa S. w tym opinii A. S., której rzetelność została podważona przez zeznania świadków i późniejsze opinie, a nadto poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie przyczyn, dla których organ odmówił przeprowadzenia czynności, o które wnosiła strona to jest ponowne oględziny po prawidłowym zawiadomieniu strony o ich terminie, jak i dopuszczenie dowodu z opinii geotechnicznej na okoliczność sprawdzenia czy grunty obu budynków przenoszą nacisk ściany wspólnej", ponownie stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe zostało oparte na obszernym, wszechstronnie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Ustalenie o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie stanu technicznego nie budzi wątpliwości. Zasygnalizowane powyżej rozbieżności w materiale dowodowym dotyczące zakresu nieprawidłowości stanu technicznego budynku nr [...], zostały przez organy ocenione zgodnie z regułą swobodnej oceny materiału dowodowego. Zarzuty skarżącego nie świadczą o dowolnej ocenie tego materiału.

Natomiast kwestia przyczyn nieprawidłowości w stanie technicznym a także dalszych możliwych nieprawidłowości nie mają wpływu na prawidłowość ustalenia zasadniczego oraz stanowiska materialnego co do zaistnienia podstawy do wydania orzeczonego nakazu.

Skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 289 K.c. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż to strona zobowiązana jest do utrzymywania ściany wspólnej podczas gdy zobowiązani do tego są uczestnicy jako właściciele nieruchomości władnącej, na rzecz której ustanowiona została służebność wsparcia na ścianie wspólnej.

Ocena o skuteczność tego zarzutu nie oznacza zaaprobowania opisu naruszenia w pełni. Naruszenie, możliwe do stwierdzenia na obecnym etapie polega na tym, że w zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z pominięciem art. 289 K.c., nie rozważono skutków ustanowienia służebności oparcia budynku nr [...] o ścianę budynku nr [...].

Wykładnia art. 61 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia właściciela, jako zobowiązanego do utrzymania obiektu budowlanego, nie może być oderwana od przepisów prawa cywilnego – wszak własność jest pojęciem prywatnoprawnym. Unormowanie art. 61 Prawa budowlanego jest konsekwencją katalogu praw i obowiązków właściciela nieruchomości (obiektu budowlanego).

Postanowieniem Sądu Rejonowego w B., stwierdzono zasiedzenie służebności gruntowej w postaci oparcia na ścianie wspólnej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości przy ul. L. [...]. Podkreślić należy, że służebność ta jest ograniczonym prawem rzeczowym.

Oznacza to, że obowiązek właścicielski, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego, regulowany jest przepisami art. 289 K.c. Zgodnie z art. 289 § 1 K.c., w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej.

Takie odczytanie treści art. 61 pozwala na zachowanie jednolitości w systemie prawa i uniknięcie sytuacji, w której w odniesieniu do tego samego obowiązku, mającego swe źródło w normach prawa rzeczowego, obowiązywałyby różne zasady.

Nawiązując do okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć można, że jakkolwiek uszkodzenia są badane przez organy i Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do budynków nr [...] i [...], to używane jest także określenie o ścianie wspólnej. Od tego, po której stronie ściany wspólnej występują uszkodzenia (zarysowania, pęknięcia), organy uzależniły adresata obowiązku określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. W aspekcie faktycznym można zatem mówić o sytuacji podobnej do utrzymania urządzenia granicznego (art. 145 K.c.) – por. J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki [w:] "Kodeks cywilny. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. J. Gudowskiego, WK 2016, uwagi do art. 289).

Sentencja postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt Ns 672/12, o stwierdzeniu zasiedzenia służebności gruntowej wskazuje na to, że w znaczeniu prawnym ściana "wspólna" jest częścią nieruchomości położonej przy ul. L. [...].

W obu przypadkach jednak nałożenie nakazu z pominięciem właścicieli nieruchomości nr [...], czy to jako właścicieli nieruchomości władnącej, czy też jako właścicieli zobowiązanych do utrzymania wraz z właścicielem nieruchomości obejmującej budynek nr [...], urządzenia granicznego, stanowi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego w związku z art. 289 K.c. Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia, które zapadnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skonstatować można, że nałożenie obowiązku na obie strony korzystające ze ściany "wspólnej" nie byłoby sprzeczne z celem unormowania art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.

Zagadnienie to wymaga jednak poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu administracyjnym co do rzeczywistej sytuacji prawnej, wynikającej z orzeczenia sądu powszechnego. Następnie rozważyć należy skutki tego ustalenia w zakresie zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co do adresata (adresatów) obowiązku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.