Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 702/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 347/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Prezydent Miasta Lublina nakazał J. G. rozbiórkę budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce przy [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1997 r., kiedy Wojewoda Lubelski, rozpoznając odwołanie J. G., utrzymał ją w mocy. W dniu 5 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie prawomocnym wyrokiem, sygn. akt II SA/Lu 1057/97, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1997 r. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia [...] marca 2001 r. odroczył wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu określając końcowy termin na 31 grudnia 2001 r.

Upomnieniem z dnia 3 listopada 2010 r. wezwano M. G. (następcę prawnego J. G.) do wykonania obowiązku wynikającego z przywołanej wyżej decyzji, informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Następnie w dniu 1 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do M. G., wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego.

Wystawiony tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, doręczono pełnomocnikowi zobowiązanej 9 grudnia 2010 r.

M. G. pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, formułując jednocześnie wniosek o "umorzenie postępowania egzekucyjnego, przede wszystkim na podstawie art. 56 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej". Jej zdaniem organ nie doręczył je skutecznie upomnienia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. Uzasadniając to stanowisko wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stypizowana w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), bowiem doręczając upomnienie pełnomocnikowi zobowiązanej M. G. w dniu 8 listopada 2010 r. wierzyciel wypełnił dyspozycję określoną w art. 15 tej ustawy. Z treści pełnomocnictwa z dnia 11 czerwca 2003 r. udzielonego adw. D. P. wynika umocowanie "do prowadzenia we wszystkich instancjach administracyjnych i sądowych wszelkich spraw związanych z nakazem rozbiórki obiektu położonego w Lublinie przy [...]". Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 40 § 2 stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z tych względów - w ocenie organu - wierzyciel miał prawo doręczyć upomnienie pełnomocnikowi zobowiązanej.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. G. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na skutek tego zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, iż nie narusza ono prawa. W szczególności organ odwoławczy podniósł, że zarzuty zobowiązanej nie znajdują uzasadnienia w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis reguluje przypadki umorzenia postępowania. Brak bowiem przeszkód o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. Za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko co do błędnego określenia osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. Bezsporne bowiem jest, że M. G. jest właścicielem nieruchomości, w stosunku do której orzeczony jest nakaz rozbiórki. Ponadto w sprawie prawidłowo postąpiono kierując upomnienie do pełnomocnika zobowiązanej.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. G. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi są bezzasadne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone nią postanowienie nie narusza prawa.

W ocenie Sądu spór w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy organy egzekucyjne zasadnie odmówiły skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r.

Dalej Sąd przytoczył przepis art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawierający przesłanki umorzenia postępowania i wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z perspektywy przywołanego przepisu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych przez ustawę przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Nadto wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. zwróciła się do organów egzekucyjnych o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podnosząc początkowo, że zobowiązanemu nie doręczono upomnienia i dodając następnie, że w sprawie zachodzi również błąd co do osoby zobowiązanego, które to przesłanki stanowią podstawę umorzenia postępowania określoną w art. 59 § 1 pkt 4 i pkt 7 ustawy.

Zdaniem Sądu w sprawie bezsporne jest, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna będąca źródłem orzeczonego wobec skarżącej obowiązku. Bezsporne również jest, iż obowiązek ten nie został dotychczas wykonany. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku (co w sprawie nastąpiło dnia 31 grudnia 2001 r.), przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 listopada 2010 r. W związku z tym zupełnie nietrafne są zarzuty strony dotyczące braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia.

W zakresie tego zarzutu rację ma jedynie skarżąca wskazując, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 26 § 5 powyższej ustawy.

W ocenie Sądu powyższego przepisu nie należy rozumieć literalnie, jak to czyni skarżąca. Przez obowiązek doręczenia upomnienia zobowiązanemu należy również rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi podmiotu zobowiązanego, jeżeli podmiot ten go ustanowił. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 2 K.p.a. mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącej, dodatkowo wobec jednoznacznej treści umocowania, jest skuteczne.

W orzecznictwie sądowym, jak zaznaczono, jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów.

W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut, że w sprawie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego do wykonania obowiązku. W sprawie organy jako podmiot zobowiązany wskazały skarżącą, mimo iż ostateczna decyzja określająca obowiązek rozbiórki została skierowana do J. G. Prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, co skutkuje powstaniem następstwa prawnego, a tym samym przejściem z mocy prawa obowiązku administracyjnego na następcę prawnego zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 28a zdanie pierwsze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnej dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek.

W sytuacji zatem przejęcia praw do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, podmiotem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku jest jej nowy właściciel, w stosunku do którego organ obowiązany jest do wystawienia tytułu wykonawczego. Przyjęcie odmiennego poglądu i założenie, że nakaz rozbiórki orzeczony ostateczną decyzją nie podlega wykonaniu w przypadku zmiany właściciela obiektu byłoby niezgodne z prawem. Ponadto uniemożliwiałoby wykonanie decyzji i umożliwiałoby obejście prawa przez przeniesienie prawa własności po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. O przejęciu przez skarżącą obowiązku rozbiórki stanowi ponadto jednoznacznie treść § 8 umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie można przyjąć, iż błędnie w sprawie ustalono podmiot zobowiązany, co uprawniałoby do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wpisanie natomiast w polu nr [...] tytułu wykonawczego Jerzego Grzesiaka wynika wyłącznie z tego, że treść obowiązku wskazana w sentencji decyzji powinna literalnie odpowiadać treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, co jednakże z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości objętej nakazem rozbiórki nie jest tożsame z oznaczeniem zobowiązanego, którym bezspornie jest M. G. Organy również nie mogły uwzględnić zarzutu dotyczącego doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, który w jej ocenie nie stanowi odpisu, lecz oryginał. Zarzut ten, nawet gdyby uznać go za prawdziwy, nie mieści się w katalogu przesłanek zawartych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, warunkujących umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera bowiem wyliczenie taksatywne, co oznacza, że inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy umorzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15, 18 i 33 pkt 1, 4, 7 oraz art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do "stwierdzenia nieważności postanowienia" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. lub uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy administracji błędnie zarzuty oddaliły przyjmując, iż do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie wymaganego przez art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienia pełnomocnikowi skarżącej, a nie bezpośrednio skarżącej i zarazem zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, a także, iż doręczony może być oryginał zamiast odpisu tytułu wykonawczego. Przede wszystkim jednak organy administracji, a zwłaszcza Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dostrzegły (mimo niepodniesienia takiego zarzutu w skardze), iż pełnomocnictwo złożone zostało organowi egzekucyjnemu jednokrotnie, a postępowanie egzekucyjne którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia 11 czerwca 2003 r. zostało umorzone postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] i nie zostały złożone organowi odrębne pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w ponownie wszczętym postępowaniu, niezależnym od poprzedniego. Należało zatem uznać, że w momencie ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które nastąpiło po umorzeniu postępowania, którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia 11 czerwca 2003 r. skarżąca działała osobiście; w konsekwencji w ocenie skarżącej należy uznać, że wymagane przez ustawodawcę, wspomniane wyżej upomnienie w ogóle nie zostało skarżącej doręczone (doręczone zostało bowiem pełnomocnikowi, którego dotyczyło pełnomocnictwo z dnia 11 czerwca 2003 r., nieobejmujące upoważnienia do reprezentowania w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym). Zatem obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej nie zostało skutecznie zainicjowane z powodu wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w postaci braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia pomimo ciążącego na wierzycielu obowiązku jego doręczenia, a nadto doręczenia zobowiązanemu oryginału, a nie odpisu tytułu;
3. 2. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28a i 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 lub art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji gdy organ administracji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie wykazał przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego przy pomocy urzędowego dokumentu. W zakresie tym mamy do czynienia z błędnie ustalonym stanem fatycznym jak i prawnym. Skoro bowiem nakaz rozbiórki dotyczy J. G., a M. G. nie jest następcą prawnym J., to organ miał obowiązek wykazać przy pomocy dokumentu urzędowego przejście obowiązku. Dokumentem w tym zakresie nie jest przywołany § 8 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 28 września 2001 r., bowiem dotyczy ona sprzedaży nieruchomości przez [...] Sp. z o.o. na rzecz M. G.. Możliwość prowadzenia egzekucji w stosunku do M. G. wymagała uprzedniego wykazania przejścia obowiązku z J. G. na [...] Sp. z o.o. i wystawienia na tę Spółkę tytułu wykonawczego - co w niniejszym postępowaniu nie nastąpiło, a wada ta oznacza, iż postępowanie prowadzone było wobec osoby, która nie była zobowiązana i co nakazywało uwzględnienie zarzutu w oparciu o przesłankę z art. 33 pkt 4;
4. 3. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt 4 i art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i niezasadnie skargę oddalił, chociaż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia lub uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wobec tego, że istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec błędnego przyjęcia, że osobą zobowiązaną jest M. G., podczas gdy zgromadzony w toku niniejszej sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że osobą zobowiązaną był J. G., a zwłaszcza w związku ze wskazanym wyżej niewykazaniem przez organ egzekucyjny przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego w sposób przewidziany w ustawie egzekucyjnej, co wskazuje na wystąpienie w niniejszej sprawie przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 4 przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci błędu co do osoby zobowiązanego;
5. 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne ustalenie zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i organy egzekucyjne obydwu instancji, że skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego działała przez pełnomocnika, w sytuacji gdy złożone organowi egzekucyjnemu pełnomocnictwo po pierwsze nie obejmowało przyjęcia upomnienia, a nadto dotyczyło postępowania, które zostało umorzone, a w konsekwencji prawomocnie zakończone, a w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnik nie został przez skarżącą ustanowiony. Skarżąca działa zatem w tym postępowaniu osobiście i zarówno przewidziane w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie jak i wszelkie dalsze czynności postępowania egzekucyjnego powinny być adresowane przez organ egzekucyjny bezpośrednio do skarżącej. W konsekwencji w toku niniejszej sprawy zaistniała przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 59 § 1 pkt 7 ww. ustawy w postaci braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, pomimo ciążącego na wierzycielu obowiązku jego doręczenia;
6. 5. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającej na przyjęciu, że doręczenie skarżącej zamiast odpisu tytułu wykonawczego jego oryginału (s. 7 akapit 3 uzasadnienia) nie mieści się w katalogu zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy tymczasem tylko doręczenie "odpisu", a nie oryginału tytułu wykonawczego wszczyna egzekucję (art. 26 § 1 i § 5 pkt 1), a tym samym w przypadku doręczenia oryginału można mówić o "nieistnieniu obowiązku" w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Doręczenie oryginału powoduje, iż egzekucja w istocie nie jest wszczęta. Organ egzekucyjny nie dysponuje bowiem tytułem wykonawczym. Przywołana w tym przypadku przez Wojewódzki Sąd reguła wnioskowania nie znajduje zasadnego zastosowania, jako że wykładnia gramatyczna (literalne brzmienie) przepisu art. 26 § 5 nie pozostawia wątpliwości co do wykładni. Organ egzekucyjny może bowiem czynić wyłącznie to na co mu przepis wyraźnie zezwala (w tym przypadku nakazuje doręczenie odpisu, a nie oryginału).
7. II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):
8. 6. poprzez błędną wykładnię art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na przyjęciu, iż "przez obowiązek doręczenia upomnienia zobowiązanemu należy również rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi zobowiązanego, jeżeli podmiot ten go ustanowił", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wyklucza możliwość doręczenia upomnienia pełnomocnikowi zamiast zobowiązanemu.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął przytoczone wyżej zarzuty.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Lublinie delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w wyniku przeprowadzonej kontroli postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kontrolowanym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do M. G. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. Oddalając skargę na to postanowienie Sąd zaaprobował stanowisko organu odwoławczego co do zasadności odmowy umorzenia tego postępowania.

Przechodząc do oceny podniesionych w sprawie zarzutów wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15, 18 i 33 pkt 1, 4, 7 oraz art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanego postanowienia na skutek wadliwego przyjęcia, że do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie upomnienia pełnomocnikowi skarżącej, a nie bezpośrednio skarżącej i to pomimo że skarżąca w tym postępowaniu nie ustanowiła pełnomocnika, oraz niewzięcie pod uwagę, że tytuł wykonawczy został jej doręczony w oryginale, a nie w formie odpisu. Zaś w związku z tym, że niedoręczenie upomnienia skarżąca powiązała z nieustanowieniem w tym postępowaniu pełnomocnika, to od razu należy się odnieść także do czwartego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z kolei naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu egzekucyjnym działała przez pełnomocnika, którego to umocowanie po pierwsze nie obejmowało przyjęcia upomnienia, a po wtóre dotyczyło postępowania, które zostało już umorzone. W tej sytuacji, z uwagi na niedoręczenie upomnienia, zaszła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przepis art. 59 § 1 pkt 7 powyższej ustawy stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo że obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Zatem z przepisu tego wynika, że niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia musi skutkować umorzeniem postępowania. Zaś instytucji upomnienia dotyczy przepis art. 15 § 1 tej ustawy. Wskazuje on, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się już pogląd, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania niezależnie od tego ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne. Skutkiem powyższego jest przyjęcie, że upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się także, że obowiązek doręczenia upomnienia dotyczy administracyjnej egzekucji danego przedmiotu w stosunku do danego podmiotu, również po jego umorzeniu.

Zatem wystawiając kolejny tytuł wierzyciel, na podstawie art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie załącza już do niego dowodu doręczenia upomnienia, a jedynie wskazuje na uprzednie wykonanie tego obowiązku (porównaj: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. R. Hauser, A. Skoczylas, rok 2012, komentarz do art. 15 zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Legalis oraz zamieszczone tam orzecznictwo – wyrok NSA z dn. 8.07.2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, wyrok NSA z dn. 8.07.2009 r., sygn. akt II FSK 315/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki budynku usługowo-handlowego usytuowanego na działce nr [...] przy [...] w L. zostało jej doręczone bezpośrednio. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ pierwszej instancji wystosował do skarżącej w dniu 21 marca 2003 r. upomnienie wzywające ją do wykonania opisanego wyżej obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1997 r., w terminie 7 dni. Upomnienie to zostało skarżącej doręczone do rąk własnych (dowód: upomnienie k. 38 i potwierdzenie odbioru przesyłki listowej – k. 37).

Zatem niewątpliwie pismem tym przypomniano skarżącej o ciążącym na niej obowiązku. I nie ma znaczenia, że upomnienie to poprzedzało bezpośrednio wystawienie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., a niniejsze postępowanie jest wynikiem egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. Bowiem przed wystawieniem kolejnych tytułów wykonawczych organ nie musiał doręczać skarżącej dalszych upomnień przypominających o obowiązku wykonania tego samego nakazu, nawet jeżeli postępowania dotyczące dwóch z trzech wystawionych w sprawie tytułów zostały umorzone. Zaś fakt, że organ doręczał skarżącej upomnienia jeszcze dwukrotnie, powtarzając czynność przed każdym kolejnym wystawieniem tytułu wykonawczego, dotyczących przecież tego samego obowiązku, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny, czy w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia pełnomocnikowi strony. Według jednego możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia, albowiem wezwanie to powinno być skierowane do zobowiązanego, gdyż jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany. Nadto upomnienie poprzedza tok postępowania egzekucyjnego, a zatem nie jest możliwe w ogóle na tym etapie ustanowienie jakiegokolwiek pełnomocnika (porównaj: wyrok NSA z dn. 11.05.2007r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z dn. 23.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, Legalis). Zaś drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi.

Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (porównaj: wyrok NSA z dn. 30.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z dn. 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z dn. 11.09.2007, sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661).

W związku z powyższym opowiadając się za drugim z zaprezentowanych poglądów stwierdzić należy, że także doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej upomnienia z dnia 3 listopada 2010 r. poprzedzającego bezpośrednio wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2010 r. nie można odmówić skuteczności.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że stanowisko skarżącej, iż upomnienie nie zostało jej doręczone, co winno skutkować umorzeniem postępowania, jest całkowicie chybione.

Odnosząc się zaś do kwestii skuteczności pełnomocnictwa stwierdzić należy, że argument ten także nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 32 K.p.a. stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.). Zaś w sytuacji, gdy strona działała przez przedstawiciela – pisma doręcza się temu przedstawicielowi (art. 40 § 2 K.p.a.).

Jak wynika z akt administracyjnych załączonych do sprawy w toku postępowania w dniu 12 czerwca 2003 r. (prezentata) wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin pełnomocnictwo, w treści którego M. G. upoważniła adwokata D. P. cyt. "do prowadzenia we wszystkich instancjach administracyjnych i sądowych wszelkich spraw związanych z nakazem rozbiórki obiektu położonego w L. przy [...]". Zatem mamy tutaj do czynienia z pełnomocnictwem ograniczonym do prowadzenia konkretnej sprawy zarówno przed organami administracji jak i sądami związanej z rozbiórką wskazanego wyżej obiektu. Tymczasem niniejsza sprawa mieści się w granicach upoważnienia udzielonego przez stronę pełnomocnikowi, albowiem dotyczy ona egzekucji obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stroną zobowiązaną jest właśnie skarżąca. Problem zaś sprowadza się do kwestii czy to pełnomocnictwo, które zostało wówczas złożone nadal zachowuje swoją moc. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pełnomocnictwo to zostało złożone do sprawy, która została już zakończona, a zatem w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnik nie został ustanowiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Bowiem, jak wynika z akt sprawy przedmiotowe pełnomocnictwo zostało złożone do sprawy egzekucyjnej w toku której zostały wydane trzy tytułu egzekucyjne – pierwszy oznaczony nr [...] w dniu [...] maja 2003 r., drugi o nr [...] w dniu [...] maja 2010 r. oraz trzeci o nr [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. Tytuły te zostały wydane w ramach postępowania egzekucyjnego, na skutek postanowień Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio z dnia 15 marca 2010 r. i z dnia 29 września 2010 r., które to postanowienia zostały wydane na skutek zażaleń strony na postanowienia organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów związanych z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku określonego w poszczególnych tytułach, tj. z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] maja 2003 r., a które to postanowienia organu pierwszej instancji zostały uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. organ odwoławczy wskazał, że obydwa tytuły wykonawcze, z uwagi na wady formalne, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na skutek tego zalecenia umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie obydwu wskazanych wyżej tytułów wykonawczych (postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r.). W związku z powyższym, w celu kontynuacji postępowania mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, wystawiono kolejny tytuł wykonawczy w dniu [...] grudnia 2010 r. W tej sytuacji nie można twierdzić, że – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – przed doręczeniem wszelkich pism pełnomocnikowi strony już po wystawianiu kolejnych tytułów organ miał obowiązek pozyskać od strony odrębne pełnomocnictwo. Zwrócić należy uwagę, że w aktach brak jest oświadczenia strony o jego wypowiedzeniu.

Również adwokat D. P. nie poinformował organu, że nie jest już pełnomocnikiem skarżącej, mimo że w imieniu skarżącej odbierał wszystkie kierowane do niego jako pełnomocnika pisma, a skarżąca terminowo składała stosowne środki zaskarżenia. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie twierdzić, że adw. D. P. nie był pełnomocnikiem strony w toku całego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu.

W okolicznościach tej sprawy nie można także mówić o niedopuszczalności egzekucji z tego powodu, że organ nie dysponuje oryginałem tytułu wykonawczego, gdyż oryginał taki został doręczony stronie. W aktach sprawy, na stronie 156, znajduje się oryginał tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2010 r. – zamieszczone są na nim wymagane pieczęcie i podpisy. Zatem fakt, iż organ nie dysponuje oryginałem tytułu wykonawczego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczący właśnie doręczenia skarżącej oryginału tytułu wykonawczego, a nie jego odpisu oraz zarzut naruszenia art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powiązany przez autora skargi kasacyjnej także z nieprawidłową wykładnią tego przepisu, podczas gdy – jego zdaniem – przepis ten wyklucza możliwość doręczenia upomnienia pełnomocnikowi zamiast zobowiązanemu.

W tym miejscu zaznaczyć wypada, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 33 w zw. z art. 26 § 1 i 5 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, więc wskazanie tych przepisów jako naruszonych poprzez wadliwą wykładnię jest niezrozumiałe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także i zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28a i 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt 4 i 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługują na uwzględnienie. Obydwa powyższe zarzuty skarżąca powiązała z błędem co do osoby zobowiązanego wskazując, że z decyzji określającej obowiązek rozbiórki wynika, iż zobowiązanym jest J. G., a M. G. nie jest jego następcą prawnym. Wskazano także, że organ nie wykazał przejścia tego obowiązku z J. G. na skarżącą, co jest uchybieniem na tyle istotnym, że winno skutkować umorzeniem postępowania.

Powyższych zarzutów, w tej konkretnej sprawie, nie sposób podzielić. Przepis art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się m. in. gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki spornego obiektu jest niewątpliwie skarżąca, albowiem to ona, na datę wydania kontrolowanego aktu, była właścicielką nieruchomości na której posadowiony jest ten budynek. Fakt ten nie był w toku postępowania kwestionowany, a w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego, gdzie skarżąca wskazana jest jako nabywca – umowa została zawarta w dniu 28 września 2001 r. W sprawie niesporne jest również, że decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1997 r. jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki obiektu wskazuje J. G..

Jednak powyższe nie ma znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej w tym postępowaniu, skoro zarówno na datę wydania tytułu wykonawczego i datę wydania kontrolowanego aktu właścicielem nieruchomości była skarżąca. Bowiem zbycie nieruchomości już po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki nie czyni takiej decyzji bezprzedmiotową. Przepis art. 30 § 4 K.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejscu dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Natomiast przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on kwestii możliwości dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiono tytuł wykonawczy, w sytuacji gdy w toku postępowania egzekucyjnego doszło do przejścia tego obowiązku na inny podmiot (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, Legalis czy wyroku z dn. 21.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1921/07, LEX nr 537764).

Nadto wskazać należy, że skarżąca miała świadomość nabywając przedmiotową nieruchomość, że obiekt na niej posadowiony obciążany jest nakazem rozbiórki, co znajduje swój wyraz w umowie sprzedaży (§ 8). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że rację ma skarżąca, iż przejście obowiązku wynikającego z norm materialnych prawa administracyjnego na inny podmiot nie zależy od czynności dyspozytywnych strony (porównaj: ww. wyrok NSA z dn. 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).

Zatem, podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że na skarżącej jako nabywcy nieruchomości ciąży obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Przy czym obowiązek ten przeszedł na nią nie na podstawie dziedziczenia, co czyni podnoszony fakt o odrzuceniu spadku po J. G. za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia, ale w związku z nabyciem nieruchomości w drodze umowy sprzedaży.

Tym samym stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.