Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt. II SA/Gd 385/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z., H. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie na skutek wykrycia przez Wojewódzką Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w Gdańsku obecności grzybów pleśniowych w lokalu nr [...] budynku wielorodzinnego położonego przy ul. W. [...] w C. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego części budynku.
Spółdzielnia Mieszkaniowa L. – W. "P" w C. - administrator tego obiektu wskazywał, że stan lokalu nr [...] w stosunku, do którego skarżącym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu tj. jego zagrzybienie i zawilgocenie jest wynikiem zaniedbania członków spółdzielni i powstał w wyniku niedogrzewania mieszkania w okresie zimowym oraz wadliwie przeprowadzonego przez skarżących remontu w 1996r. Spółdzielnia wskazywała, że lokal nr [...] od 1996r. pozostaje nieremontowany, a od 2000r. prowadzony jest w tam gabinet lekarski (kilka godzin tygodniowo), i z uwagi na brak systematycznego wietrzenia pomieszczeń ma wpływ na jego eksploatację. Spółdzielnia podnosiła także, że w trakcie przeprowadzonego przez skarżących w 1996r. remontu samowolnie zmienili oni układ wentylacji grawitacyjnej i mimo wezwań Spółdzielni nie przywrócili go do stanu poprzedniego.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że między Spółdzielnią a skarżącymi toczyło się postępowania sądowe, w którym skarżąca domagała się od Spółdzielni zapłaty kwoty 7.000 zł z odsetkami z tytułu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zawilgocenia mieszkania (zniszczone meble, odzież, pościel, zawilgocenie ścian). W postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Człuchowie pod sygnaturą akt I C 229/98 została sporządzona opinia biegłego sądowego inż. E. C., który stwierdził, że ustalenie jednoznacznej przyczyny zawilgocenia i zagrzybienia ścian, odpadania glazury ze ścian łazienki w lokalu nr [...] jest obecnie niemożliwe; jednak "jako pierwszą przyczynę należy wskazać wykonanie remontu lokalu mieszkalnego bez uwzględnienia zespołu uwarunkowań cieplno - wilgotnościowych, oraz położenia lokalu mieszkalnego w budynku bardzo niekorzystnego (najwyższa kondygnacja) bezpośrednio pod stropodachem pełnym (niewentylowanym) z trzech stron ściany zewnętrzne; z dużym prawdopodo-bieństwem można orzec, że wskutek przeprowadzonego remontu doszło do zawilgocenia ścian łazienki, a w następstwie powstania warunków do wykraplania się pary wodnej w ścianach zewnętrznych budynku i powstania grzyba domowego właściwego na tych ścianach".
Przy czym, przedmiotowe postępowanie sądowe zakończyło zostało umorzone na skutek zawartej przez strony ugody mocą której strony odstąpiły od wzajemnych roszczeń. A kolejny pozew H. Z. jaki wniosła do Sądu Rejonowego w Człuchowie o zapłatę od Spółdzielni kwoty 12.765,31 zł z tytułu nadpłaty czynszu za okres trzech lat oraz z tytułu kosztów, jakie musi ponieść na remont lokalu, został oddalony. A prowadzone przez organy administracji postępowanie administracyjne na skutek zawartej przed sądem powszechnym ugody stron zostało początkowo w 2001r. umorzona. Na decyzję organu II instancji utrzymują w mocy decyzję o umorzeniu postępowania H. Z. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku
Jednakże, przed jej rozpoznaniem w związku z kolejnymi wynikami badań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Gdańsku potwierdzającymi występowanie grzybów pleśniowych w lokalach nr [...], [...] i [...] organ pierwszej instancji ponownie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stanu technicznego części budynku. Przeprowadzone przez organ oględziny w/w lokali wykazały ich zagrzybienie w różnych miejscach. Z akt postępowania wynika, że Spółdzielnia w 2004r. w sposób ugodowy rozwiązała problem zagrzybienia lokali nr [...] i [...] wykonując w tych lokalach prace polegające na skuciu i wymianie zagrzybionego tynku, a przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie oględziny w/w lokali potwierdziły usunięcie w nich śladów zagrzybienia.
Ponadto w toku prowadzonego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "P" przedłożyła na żądanie organu zgodnie z art. 62 Prawa budowlanego wymagane protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego obiektu, a także książkę obiektu budowlanego, z których wynikało, że budynek znajduje się we właściwym stanie technicznym.
Z tych względów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie decyzją z dnia [...] listopada 2004r. stwierdził brak podstaw do wydania nakazów w trybie art. 66 Prawa budowlanego w sprawie stanu technicznego części budynku wielorodzinnego położonego na os. Wazów 2.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w stosunku do lokalu nr [...] została podjęta decyzja o umorzeniu postępowania, do czasu rozpoznania skargi H. Z. do sądu administracyjnego. Natomiast wobec wykonania przez Spółdzielnię robót poprawiających stan lokali nr [...] i [...] stwierdził brak podstaw do wydania nakazów w trybie art. 66 Prawa budowlanego.
Następnie po wydaniu tej decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu przez H. Z. odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał wcześniejszą skargę na decyzje o umorzeniu postępowania. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2004r. (II SA/Gd 1984/01) rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uchylone. Stwierdzając w uzasadnieniu, że zawarcie ugody sądowej nie pozbawiło sprawy charakteru sprawy administracyjnej, a zatem sprawa winna być zakończona przez wydanie decyzji merytorycznej, a nie umorzona.
Natomiast, organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2004r. wskazując m. in. że decyzja tego dotyczy w części sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co może wskazywać na nieprawidłowość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględnił materiał dowodowy zgromadzony w późniejszym okresie oraz zgłaszane nieprawidłowości w innych lokalach budynku i wydał jedną decyzję dotyczącą stanu technicznego budynku.
W związku powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową L. W. "P" w Człuchowie obowiązek dostarczenia do dnia 30 kwietnia 2006r. ekspertyzy stanu technicznego części budynku wielorodzinnego położonego na os. Wazów 2, w której znajdują się lokale od numeru [...] do [...] - klatka schodowa nr [...] określającej: przyczyny powstania grzybów pleśniowych w pomieszczeniach lokali nr [...], [...] i [...]; stopień, miejsce i zakres występowania grzybów pleśniowych w części tego budynku; metodę zwalczania występujących grzybów pleśniowych oraz sposób zabezpieczenia budynku przed ich występowaniem
W uzasadnieniu organ wskazał na wyniki badań mykologicznych wykonanych w dniu 16 sierpnia 2005r. przez Instytut Biologii i Ochrony Środowiska Akademii Bydgoskiej wskazujące na obecność stanowiących zagrożenie dla zdrowia pleśni w lokalu nr [...] oraz na poprzednie wyniki badań mikologicznych, które również wskazywały na obecność pleśni w lokalach nr [...], [...] i [...]. Na ich podstawie uznał, że zasadne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, gdyż jego ocenie tylko wykonanie stosownej ekspertyzy pozwoli na ustalenie przyczyn wystąpienia pleśni w lokalach mieszkalnych nr [...], [...] i [...] oraz pozwoli wydać decyzję w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowo – L.-W. "P" w Człuchowie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
W uzasadnieniu w/w Spółdzielnia zarzuciła, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił, na podstawie jakich dowodów i przesłanek stwierdził niewłaściwy stan techniczny części obiektu budowlanego. Podkreślono natomiast, że po wykonaniu szeregu czynności doprowadzających budynek do należytego stanu, obecność grzybów pleśniowych stwierdza się wyłącznie w lokalu mieszkalnym nr [...], należącym do H. i W. Z. Jednakże, w jej ocenie stan ten jest następstwem nieprawidłowo dokonanych przeróbek tego lokalu, w tym kratek i kanałów wentylacyjnych w sposób zakłócający działanie wentylacji grawitacyjnej, za co odpowiadają jego użytkownicy.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia organ drugiej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Os. Wazów 2 w Człuchowie w aspekcie występowania grzybów pleśniowych w pomieszczeniach lokali nr [...], [...] i [...]. Uznał, także, iż powołanie się na wyniki badań mykologicznych wykonanych w lutym 2004r. w lokalach nr [...], [...] i [...] było niewłaściwe, albowiem w późniejszym okresie Spółdzielnia Mieszkaniowa w dwóch lokalach ([...] i [...]) przeprowadziła prace remontowe, po wykonaniu których organ przeprowadził oględziny i nie stwierdził w nich śladów zagrzybienia.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę, że zagrzybienie w pozostało jedynie w lokalu nr [...] to powinien przeanalizować, czy zagrzybienie to wynika ze złego stanu technicznego budynku czy też np. z nieprawidłowego użytkowania tego lokalu mieszkalnego wskazując, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy (na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego) może być nałożony tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku jako całości.
Poza tym, zakwestionował prawidłowość domagania się od Spółdzielni ekspertyzy obejmującej wszystkie lokale w klatce schodowej nr [...] budynku, bowiem w jego ocenie z akt sprawy nie wynika aby w pozostałych mieszkaniach i częściach wspólnych budynku stwierdzono nieprawidłowości. Wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2004r. w lokalach nr [...], [...], [...] nie stwierdzono miejsc występowania grzybów pleśniowych.
W konkluzji, organ drugiej instancji stwierdził, ze bez wyjaśnienia powyższej kwestii nie ma podstaw do nałożenia nakazu wykonania określonych robót dotyczących wszystkich mieszkań w obrębie klatki schodowej nr [...] budynku.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi H. i W. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie skarżący stwierdzili, że postanowienie PWINB w Gdańsku z dnia [...] marca 2006r. narusza przepisy postępowania przez oparcie postępowania na domniemaniach, a nie na podstawach faktycznych sprawy i zmierza do nieuzasadnionego przedłużanie sprawy (art. 12 k.p.a.).
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 września 2006r. sygn. akt. II SA/Gd 286/06, zaskarżone postanowienie uchylił.
Natomiast, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółdzielnie Mieszkaniową L. – W. "P" w Człuchowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt. II OSK 328/07 powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchylił i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny tych różnych stanowisk organów obu instancji w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nie wskazał, które z nich uznaje za trafne i z jakich powodów oraz jakie ustalenia przyjmuje za podstawę wyroku. Stwierdził przy tym, iż organ odwoławczy zasadnie wskazał na braki postępowania dowodowego, chociaż braków tych nie skonkretyzował. Pomimo to uchylił postanowienie organu drugiej instancji bez próby wykazania, iż narusza ono przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a jego uchylenie mogło nastąpić dopiero po wykazaniu, że zostały one naruszone oraz że mogło to wpłynąć na ich treść.
Zauważył ponadto, że stwierdzenie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż brak postępowania przed organem pierwszej instancji "niekoniecznie musiał stanowić podstawę uchylenia postanowienia" wydanego przez ten organ nie stanowi wystarczającego uzasadnienia rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie, gdyż nie wskazuje na żadnego naruszenia prawa dającego podstawę do wydania wyroku w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasatoryjny charakter zaskarżonego orzeczenia nie stanowił żadnej przeszkody do stwierdzenia, które ze sprzecznych stanowisk obu organów Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznał za uzasadniony i zaskarżony wyrok uchylił.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał, że skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn na które wskazali skarżący, gdyż w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Człuchowie zostało podjęte na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy Prawa budowlane, a zatem stosownie do art. 81 c ust. 3 tej ustawy podlegało ono zaskarżeniu i z tych względów zarzut dotyczący jego niezaskarżalności uznano za niezasadny.
Poza tym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawę prawną podjętego przez organ odwoławczy postanowienia stanowiły przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przy czym, w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że podjęcie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia następuje tylko wówczas gdy organ odwoławczy nie może na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego merytorycznie rozstrzygnąć sprawy i gdy stwierdzi w niej konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Natomiast wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o w/w przepis nie znajduje uzasadnienia wówczas gdy organ odwoławczy nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie odmiennie niż organ pierwszej instancji oceni zgromadzony materiał dowodowy, bądź dokona odmiennej oceny prawnej sprawy. W takim przypadku, zadaniem Sądu pierwszej instancji jego obowiązkiem jest wydać decyzję merytoryczną załatwiającą sprawę co do istoty.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżeniu podlega postanowienie jako taka forma rozstrzygnięcia, która w odróżnieniu od decyzji nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej, lecz jedynie o pewnej kwestii procesowej wynikłej w toku postępowania a więc znajduje w tym zakresie odpowiednie zastosowanie z mocy art. 144 k.p.a., co oznacza, że jego stosowanie w odniesieniu do zażaleń odbywa się z uwzględnieniem cech właściwych dla zażalenia i postępowania zażaleniowego.
W konsekwencji uznał, że w przedmiotowej sprawie, w której zażalenie dotyczyło postanowienia dowodowego organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydanie postanowienia dowodowego nie jest "sprawą", która może podlegać ponownemu rozpatrzeniu.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ nie miał podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, z tego względu, że w uzasadnieniu wydanego postanowienia nie wykazano konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i okoliczności tych organ w ogóle nie mógł wykazać z uwagi na procesowy charakter postanowienia organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazując na to, iż charakter zaskarżonego postanowienia determinował sposób rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, stwierdził, że skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie dowodowe to organ drugoinstancyjny mógł utrzymać je w mocy (uznając zasadność i celowość jego podjęcia w sprawie) albo uchylić (uznając brak podstaw do przeprowadzenia danego dowodu w sprawie w ogóle bądź na obecnym etapie postępowania). A zatem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powinno być merytoryczne, albowiem niedopuszczalnym było uchylenie postanowienia z zaleceniem ponownego przeanalizowania okoliczności, czy zagrzybienie lokalu nr [...] aby na pewno wynika ze złego stanu technicznego budynku, czy też jest wynikiem nieprawidłowego użytkowania lokalu przez skarżących. Zdaniem Sądu przeanalizowanie w/w okoliczności należało do organu drugiej instancji, który powinien był samodzielnie ocenić przedstawione w toku postępowania dowody skoro nie uczynił tego organ pierwszoinstancyjny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., przy czym, naruszenia te w sposób oczywisty mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to zarówno wówczas gdy przez wynik rozumie się wyłącznie treść podjętego rozstrzygnięcia, jak i ostateczny wynik prowadzonego postępowania. Organ powinien zatem rozstrzygnąć definitywnie kwestię zasadności nałożenia na Spółdzielnię obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykazującej przyczynę powstania zagrzybienia lokalu skarżących.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji odnoszą się do zarzutów skargi stwierdził, że stanowisko organ drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu wadliwej sentencji rozstrzygnięcia, jak również ocena materiału dowodowego jest prawidłowa, bowiem powołane przez organ pierwszej instancji wyniki badań mykologicznych nie mogą być podstawą podjęcia postanowienia z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że skorzystanie z możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy uwarunkowane jest istnieniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, natomiast wyniki badań mikologicznych dowodzą jedynie faktu wystąpienia danym w lokalu zagrzybienia, lecz w żaden sposób nie uprawdopodobniają, że zagrzybienie to spowodowane jest stanem technicznym obiektu lub jego części.
Zdaniem Sądu okoliczność, że zagrzybienie utrzymuje się jedynie jednym lokalu, nie może wywoływać wątpliwości co do stanu technicznego całego budynku lub jego części. Wskazać również, że fakt, iż w wielorodzinnym budynku mieszkalnym nawet kilka mieszkań pozostaje zagrzybionych czy zawilgoconych nie dowodzi, że taki stan rzeczy spowodowany jest okolicznościami wskazanymi w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przy czym, okoliczności tej nie może potwierdzać również twierdzenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na które w uzasadnieniu skargi powołali się skarżący. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Spółdzielnia przedstawiła organowi dokumenty z okresowych kontroli stanu technicznego obiektu, których treść nie wywołuje żadnych wątpliwości.
W związku z tym, Sądu pierwszej instancji zauważył, że przekonanie skarżących, iż zagrzybienie ich lokalu wynika ze złej konstrukcji budynku lub z niewłaściwych materiałów użytych do jego wykonania, jaki i twierdzenie, że zagrzybienie ich lokalu nie może wynikać z nieprawidłowego jego użytkowania z tego względu, że występowało i występuje w innych lokalach, nie uzasadnia konieczności stosowania art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
W konkluzji, Sądu pierwszej instancji wyjaśnił, że stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe, a o uwzględnieniu skargi zdecydowała wadliwość sentencji w/w postanowienia przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazał również, iż ponownie rozpatrując zażalenie Spółdzielni od postanowienia organu pierwszej instancji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie samodzielnie, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, kwestię zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. zaskarżone postanowienie, uchylił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 oraz z art. 144 k.p.a., przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ drugiej instancji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz z art. 144 k.p.a., przez nieuzasadnione ograniczenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do utrzymania w mocy bądź wyłączenie uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że analiza przyczyn zagrzybienia przedmiotowego lokalu należała do organu drugiej instancji, który nie mógł w związku z tym przekazać tej kwestii do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 138 k.p.a. przewiduje łącznie 5 możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, przy czym, art. 144 tej ustawy nie wyłącza stosowania żadnego z tych nich. W związku powyższym, wywodzi, iż gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie zakres rozstrzygnięć organu drugiej instancji odnoszących się do postanowień to z art. 144 k.p.a. wyłączenie to wynikało by w sposób jednoznaczny. A zatem brak regulacji w tym zakresie każe przyjąć, że organ drugiej instancji może wydać każde rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a., a więc także rozstrzygnięcie kasacyjne.
Kasator uzasadniając swojej stanowisko co do dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w odniesieniu do postanowień zgodnie, z którym w postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne oraz powołują się zarówno na orzecznictwo, jak i doktrynę, stwierdził, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części to miał prawo wydać rozstrzygnięcie kasacyjne zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że to organ pierwszej instancji powinien ocenić, czy występowanie zagrzybienia w lokalu Nr [...] jest wynikiem wadliwych przeróbek tego lokalu czy złego stanu technicznego całego budynku, gdyż tylko ta druga sytuacja umożliwia organowi skorzystanie z art. 82c ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie powinien zaś przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, albowiem jest to sprzeczne z ekonomiką postępowania, w którym nie można wykluczyć konieczności oględziny lokalu, czy dowodu z opinii biegłego.
Z tych względów, w ocenie kasatora, zasadne było przekazanie postępowania w tym zakresie organowi pierwszej instancji.
W ocenie organu nieuzasadnione było również ograniczenie swobody decyzyjnej organu drugiej instancji wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym kontekście podniósł, że zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia, iż organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, skutkuje ograniczeniem swobody decyzyjnej organu drugiej instancji, pozbawiając go możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie objętym postanowieniem (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Przy czym, wskazał, że również i to ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w treści art. 144 k.p.a., a dopuszczalność jego wydania nie jest kwestionowana w piśmiennictwie.
W konkluzji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa, które uzasadnia jego uchylenie, gdyż cena prawna dokonana przez Sąd nie znajduje oparcia w treści art. 144 k.p.a., który nakazując stosować do zażaleń odpowiednio art. 138 k.p.a. i nie zawiera żadnych wyłączeń w zakresie dopuszczalnych rozstrzygnięć organu drugiej instancji.
Wskazał ponadto, że rozpatrując uprzednio niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym granicami skargi, nie wskazał na niedopuszczalność wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.
W. i H. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew stanowisku skarżącego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania... oraz dyspozycji w postaci:...uchyla decyzję lub postanowienie.
Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej.
Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki do zastosowania w tej sprawie w/w normy prawa procesowego zaistniały gdyż prawidłowo uznano, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wydając zaskarżone postanowienie w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. dopuścił się ich naruszenia co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż niespornym w tej sprawie pozostaje, to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Człuchowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową L. W. "P" w Człuchowie obowiązek dostarczenia do dnia 30 kwietnia 2006r. ekspertyzy stanu technicznego części budynku wielorodzinnego położonego na os. Wazów 2, w której znajdują się lokale od numeru [...] do [...] - klatka schodowa nr [...] określającej: przyczyny powstania grzybów pleśniowych w pomieszczeniach lokali nr [...], [...] i [...]; stopień, miejsce i zakres występowania grzybów pleśniowych w części tego budynku; metodę zwalczania występujących grzybów pleśniowych oraz sposób zabezpieczenia budynku przed ich występowaniem a uczynił to w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.). Norma ta co nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala organom nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Zatem postanowienie wydane w tym trybie jest wyłącznie postanowieniem dowodowym, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w tej ustawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień.
To uprawnienie wynikające ze wskazanego przepisy Prawa budowlanego dla organu w postaci żądania przedstawienia odpowiedniej oceny technicznej czy też ekspertyzy umożliwia mu dopiero skompletowanie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mającej na celu usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem stanowi ono jeden z elementów składających się na kompletny stan faktyczny sprawy.
Natomiast organ II instancji w rozpoznawanej sprawie na skutek wniesionego zażalenia uchylił w całości przywołane wyżej postanowienie dowodowe na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W związku z tym, że sprawa dotyczyła postanowienia to zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Z uwagi na powyższe uregulowania wskazać należy, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a więc wydanie decyzji kasacyjnej uchylającej zaskarżone rozstrzygniecie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest ograniczone przez to, iż art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego a mianowicie rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wskazane zostały w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (porównaj wyrok NSA z 22. 09.1981r.
II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Istotniejsze w tej sprawie jest przede wszystkim to, że przepis ten miał jedynie odpowiednie zastosowanie na skutek wniesionego przez uprawnioną stronę zażalenia na postanowienie dowodowe. Zatem organ odwoławczy tak jak zasadnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku winien był ustosunkować się pozytywnie lub negatywnie do potrzeby przeprowadzenia wskazanego przez organ pierwszej instancji dowodu.
Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo, co do istoty tej kwestii.
Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem postanowienia w szczególności dotyczącego postanowienia dowodowego czy też w szczególności o zawieszeniu postępowania bądź o sprostowaniu oczywistej omyłki należy traktować zupełnie wyjątkowo.
Mając na uwadze charakter kwestionowanego postanowienia dowodowego wydanego przez organ pierwszej instancji w tej sprawie zmierzającego do ustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie mógł zastosować w tej sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. a więc podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania bowiem wydanie postanowienia dowodowego nie jest sprawą, która może podlegać ponownemu rozpoznaniu. Procesowy charakter tego postanowienia determinował niewątpliwie sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że okoliczności tej sprawy pozwalały organowi II instancji tylko na uznanie zasadności wydania takiego postanowienia dowodowego i utrzymania go w mocy, bądź uchylenia, uznając brak podstaw do przeprowadzenia przedmiotowego dowodu.
Tym samym właściwie z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżone do Sądu postanowienie wobec naruszenia przez organ właśnie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgłoszony zatem w tym zakresie zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nieusprawiedliwiony pozostaje również kolejny zarzut kasacji a to naruszenia art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 138 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez nieuzasadnione ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jedynie do utrzymania bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Otóż ograniczenie to wynika z przepisów procesowych powołanych wyżej albowiem w tej sprawie mamy do czynienie z odpowiednim stosowanie tych przepisów. Odesłanie do odpowiedniego stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. Oznacza to, że niektóre przepisy nie będą miały zastosowania, niektóre zaś będą miały zastosowanie wprost. W rozpoznawanej sprawie co już wyżej wskazano przy uwzględnieniu charakteru zaskarżonego postanowienia przepis art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. nie będzie miał odpowiedniego zastosowania.
Jednocześnie nie można uznać by w tej sprawie został naruszony przepis art. 153 p.p.s.a. wskazywany w kasacji. To, że przedmiotowa sprawa była ponownie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II OSK 328/07 nie ograniczało Sądu pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonego wyroku ponownie uchylającego zaskarżone postanowienie dowodowe jeżeli uwzględni się uzasadnienie tego orzeczenia. W poprzednim bowiem wyroku Sądu pierwszej instancji uchylonym w/w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszono wyraźnie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśniając przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej wypowiedział się wyłącznie w tym zakresie uznając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż jak wskazano w jego motywach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (w wyroku z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II SA/Gd 286/06) nie podjął nawet próby wykazania, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Dlatego też ponownie rozpoznając skargę w tej sprawie Sąd już przedstawił właściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiadającego dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym powołanych wyżej przepisów k.p.a.
Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.
Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.