Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. i B. L. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2002 r. nakazującą inwestorom na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dalej: Prawo budowlane, rozbiórkę śmietnika usytuowanego w linii ogrodzenia zewnętrznego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N. Ustalono, iż w dniu 4 lutego 2002 r. I. i B. L. zgłosili w Referacie Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej Delegatury Urzędu Miasta Łodzi dla Dzielnicy Ł. zamiar budowy ogrodzenia odfrontowego nieruchomości przy ul. N. dołączając do zgłoszenia projekt nowego ogrodzenia zintegrowanego ze śmietnikiem. W sprawie śmietnika nie było wnoszone odrębne zgłoszenie. Po stwierdzeniu faktu, że zgłoszone ogrodzenie zostało wykonane Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia uznając je za bezprzedmiotowe.
Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania, co spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna i jako taka stanowiła materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Organ ten wszczął dwa odrębne postępowania: jedno dotyczące przedmiotowego śmietnika i drugie w sprawie ogrodzenia. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu 9 sierpnia 2002 r. potwierdziła wykonanie nowego śmietnika na przedmiotowej nieruchomości zgodnie z projektem budowlanym, który jednoznacznie określa realizację śmietnika jako nowego obiektu. Uznanie robót budowlanych polegających na budowie tego śmietnika jako remontu, w oparciu o zebrany materiał dowodowy byłoby bezzasadne w świetle definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jako remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Śmietnik jest obiektem małej architektury i dla jego wykonania nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wynika to z treści przepisów art. 3 pkt 4c i art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, tj. obiektu małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Niedotrzymanie warunków zgłoszenia oznacza samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Jako zasadne należy uznać w tej sytuacji rozstrzygnięcie organu I instancji, który w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu.
Skargę na decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wnieśli inwestorzy domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonane prace nie stanowiły remontu ogrodzenia, które wzniesione zostało w linii uprzednio istniejącego ogrodzenia, naruszenie art. 80 Kpa poprzez pominięcie przy ustaleniach faktycznych dowodów przedstawionych przez nich jako stronę postępowania, w tym oświadczenia projektanta ogrodzenia i sąsiadów o istniejącym uprzednio ogrodzeniu posesji, a nadto naruszenie art. 7, 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 Kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że ustalenia Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej Delegatury Urzędu Miasta Łodzi z dnia 18 kwietnia 2002 r. i wydana w ich następstwie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2002 r. mogą być podstawą rozstrzygnięcia i ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Łd 891/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę tę oddalił jako niezasadną. Stwierdził przy tym, co następuje:
Zgodnie z powołanym przez organy obu instancji przepisem art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
W myśl zaś art. 3 powołanej ustawy, obiektem budowlanym jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury.
Pod pojęciem obiektu małej architektury należy natomiast rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a nadto użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. pkt 4).
Budowa śmietnika, jako obiektu małej architektury wymaga zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi.
Organy obu instancji niewadliwie ustaliły, że skarżący nie dopełnili obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy tego obiektu. W zgłoszeniu z dnia 2 kwietnia 2002 r. mowa jest bowiem wyłącznie o pracach związanych z ogrodzeniem frontowym, a nie z budową śmietnika.
Zgłoszenie zamiaru budowy tego obiektu nie wynika również ze złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. wniosku z dnia 30 stycznia 1998 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku mieszkalnego i ogrodzenia. Wniosek ten dotyczy zresztą wyłącznie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej promesę do dalszego etapu procesu inwestycyjnego i nie może być interpretowany w sposób sugerowany przez skarżącego.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie zna instytucji legalizacji samowoli budowlanej, co oznacza, że niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. IVSA 664/97 LEX nr 47281, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IVSA 1625/97 LEX nr 47796).
Wydanie tej decyzji jest dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne i niezależne od rodzaju stwierdzonej samowoli budowlanej oraz stopnia jej szkodliwości ocenianej w sposób obiektywny, bądź subiektywnie odczuwanej przez inwestora.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik B. L., adw. T. S. zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, dalej: p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia wskazanych przez stronę okoliczności uzasadniających naruszenie prawa - przepisów postępowania administracyjnego, tj: art. 7, 10 § 1 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji, polegające na:
- - braku zawiadomienia strony przez organy obu instancji w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do treści zgromadzonych dowodów,
- - uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznych, pomimo, że strona nie miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Podniósł, iż przepis art. 10 kpa został naruszony poprzez usankcjonowanie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 Ordynacji podatkowej. Stronie bowiem, przed jej wydaniem nie wyznaczono terminu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Skalę naruszenia tego podstawowego uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym potęguje fakt, że również organ I instancji przed wydaniem decyzji zaniechał zawiadomienia strony o takiej możliwości. Wskazany przepis realizuje podstawowe uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym do brania czynnego udziału w postępowaniu. Nawet w przypadku niezebrania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, zastosowanie art. 10 § 1 kpa daje stronie możliwość wypowiedzenia się także co do zupełności postępowania dowodowego. Jest to równie ważna kwestia w ocenie postępowania dowodowego jak samo wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.
Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2004 sierpnia 04 w sprawie o sygn. akt FSK 156/04 publ. POP 2004/6/113 "Niezastosowanie się przez organ odwoławczy lub organ prowadzący postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji do dyspozycji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej jest istotnym uchybieniem proceduralnym i pociąga za sobą konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku postępowania obarczonego tą wadą".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przypadki nieważności postępowania zostały natomiast określone w § 2 art. 183 p.s.a. jednakże w rozpatrywanej sprawie żaden z nich nie zachodzi.
Podstawy skargi kasacyjnej zostały wymienione w art. 174 p.s.a., który wskazuje, iż można ją oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kwestionowanym orzeczeniem naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. przez to, iż nie uwzględnił skargi J. i B. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Zarzut ten nie jest zasadny. Trafnie bowiem Sąd I instancji przyjął, iż budowa śmietnika wymaga zgłoszenia, czego skarżący nie dopełnił. Stosownie do art. 3 cytowanego Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest m.in. obiekt małej architektury /pkt 4/. Obiektem takim jest natomiast obiekt użytkowy służący rekreacji codziennej i utrzymania porządku, jak: piaskownica, huśtawka, drabina, śmietnik /ppkt c/. Budowa śmietnika nie wymagała pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że budowy śmietnika nie zgłoszono. Wobec tego, w myśl przepisu art. 48 tego Prawa należało nakazać jego rozbiórkę.
Skarżący zgłosił wprawdzie zamiar budowy ogrodzenia budynku. W linii tego ogrodzenia znalazł się wspomniany obiekt jednakże w zgłoszeniu nie było o nim mowy. Niezależnie od tego w czasie wizji, która miała poprzedzić wyrażenie stanowiska przez właściwy organ względem zamierzonego działania inwestora okazało się, że ogrodzenie już wzniesiono. Postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
Oddalenie skargi było zatem zasadne, a motywując swoje orzeczenie w tym względzie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.s.a., stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie /.../. Te wszystkie elementy zawiera zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w wizji lokalnej dnia 9 sierpnia 2002r. w sprawie ogrodzenia frontowego nieruchomości /k. 56/, składał na okoliczności tej sprawy stosowne oświadczenia. W dniu 4 listopada 2002r. sporządził natomiast szczegółowe pismo skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, którym uzupełnił swoją wcześniejszą wypowiedź.
Nie można zatem skutecznie podnosić, że w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono skarżącemu udziału, tym bardziej, że o zgłoszeniu budowy śmietnika w sprawie skarżący nie wspomniał. Zgłoszenie dotyczyło jedynie ogrodzenia. O naruszeniu art. 10 Ordynacji podatkowej nie może być natomiast mowy z tego względu, że organy administracji budowlanej przepisów tej Ordynacji nie stosują.
Z tych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.s.a.