Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 707/21

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. D. i M. D. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r., nr XI/48/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w z w. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię i pominięcie interesu skarżących przy ograniczaniu ich prawa własności do nieruchomości przez postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, której cel nie został określony i której budowa nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a której wytyczenie ma odbyć się kosztem nieruchomości skarżących, nierozważenie czy ingerencja Rady Gminy w prawo własności nie stanowi wykroczenia ponad przysługujące Radzie władztwo planistyczne, czy Rada Gminy użyła takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżących, zaś naruszenie granic władztwa planistycznego przez Radę Gminy i zasad sporządzania planu nie miały charakteru istotnego naruszenia;
2. 2. przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 18 u.p.z.p. i art. 17 pkt 11 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że nie złożenie uwag do projektu planu miejscowego jest równoznaczne z brakiem sprzeciwu co do wprowadzanych w tym planie zmian, w sytuacji gdy przepis ten daje prawo a nie obowiązek składania uwag do projektu planu i z tego przepisu nie wynika domniemanie braku sprzeciwu skarżących do wprowadzonych zmian w przypadku nie skorzystania z prawa do wniesienia uwag, a w szczególności nie wynika to, że nieskorzystanie z tego prawa może negatywnie wpływać na prawa skarżących;
3. 3. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu i skarżących w kwestii zasadności budowy drogi, nie wyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia i nie dokonanie jej wykładni w szczególności w kwestii dotyczącej zarzutu stawianego skarżącym, że nie wykazali oni przekroczenia przez Radę Gminy Uścimów władztwa planistycznego, a także naruszenia zasady proporcjonalności przy ingerowaniu w prawo własności przez nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy to organ ma wykazać, że nie przekroczył władztwa planistycznego przy ograniczaniu prawa własności, a z akt sprawy, a w szczególności z treści skarżonej uchwały i stanowiska organu nie wynika aby organ wykazał, że nie nadużył władztwa planistycznego przy ingerencji w prawo własności strony oraz, że użył takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone, w szczególności w kontekście braku celowości budowy przedmiotowej drogi;
4. 4. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie części dowodów zebranych w sprawie i przyjęcie tylko w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 sierpnia 2020 r. przebiegu granicy działki skarżących i ustalenie w oparciu tylko o ten dokument, że skarżący samowolnie zajęli około 2 m działki nr [...] co zdaniem sądu pozbawiło skarżących możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy zgodnie m.in. z mapami projektowymi sporządzonymi w 2002 r., dotychczas nie kwestionowanymi, przebieg granicy działek nie wskazuje na to, aby skarżący samowolnie zajęli działkę nr [...] i pomimo sporu co do przebiegu granicy sąd nie wyjaśnia tej kwestii, wywodząc negatywne dla strony skutki.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez:

1. 1. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. Nr XI/48/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego pod nr Lubl.2012.654 i załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,0520 ha położonej w miejscowości [...] Gmina Uścimów oznaczonej symbolem planu 10ML29 w zakresie w jakim działka ta ma być przeznaczona pod budowę drogi oznaczonej symbolem planu KDD44(g);
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy Uścimów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie
3. 3. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy Uścimów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w z w. z art. 193 P.p.s.a. wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj.:

1. 1. postanowienia Wójta Gminy Uścimów z dnia 20 listopada 2020 r. nr G.6830.1.2020 w celu potwierdzenia faktu wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości o nr [...] z nieruchomością o nr [...],
2. 2. decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2020 r. znak ZOA-1.7721.46.2020 w celu potwierdzenia faktu uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2020 r.

Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i niewzięcie pod uwagę stanowiska organu i skarżących w kwestii zasadności budowy drogi, niewyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia i niedokonanie jej wykładni w szczególności w kwestii dotyczącej zarzutu stawianego skarżącym, że nie wykazali oni przekroczenia przez Radę Gminy Uścimów władztwa planistycznego, a także naruszenia zasady proporcjonalności przy ingerowaniu w prawo własności przez nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wskazał art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz omówił pojęcia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Odnotował, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia planu dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic oraz warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu.

Przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do stanowiska skarżących w kwestii zasadności budowy drogi. Omówił skorzystanie przez gminę z władztwa planistycznego oraz zajął w tej mierze wyraźne stanowisko. Poruszył zagadnienie proporcjonalności ograniczenia prawa własności oraz związanej z tym zasady wyważenia interesu publicznego i interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipcav2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Stanowisko zajęte przez WSA w Lublinie jest jasne i poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi.

Uczynił to podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, gmina nie naruszyła władztwa planistycznego, a nadto, że nie naruszono zasady proporcjonalności ograniczeń przez nierozważenie prymatu prawa własności nad potrzebami interesu publicznego, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Jest to kwestia merytoryczna, w odniesieniu do której nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucać skutecznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. To samo dotyczy kwestii celowości przyjętego rozwiązania planistycznego w postaci przeznaczenia terenu na poszerzenie drogi - KDD 44 (g).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca.

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie istotnych okoliczności faktycznych, tzn. okoliczności przydatnych w procesie oceny, czy zakwestionowane przez skarżących ustalenia Planu stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego.

Ustalenia Sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia drogi KDD 44(g) po śladzie już istniejącej drogi nie zostały podważone. Podobnie, oparcie w załączniku graficznym do Planu znajdują ustalenia Sądu co do systemu komunikacyjnego do którego należy droga KDD 44 (g). Ustalenia odnoszące się do obsługi komunikacyjnej odpowiadają także ustaleniom "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy".

Nie jest sporne, że budynek letniskowy na działce nr [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności tej nie zakwestionowano także w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", z dnia 2 listopada 2020 r., która to decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2020 r. nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podobnie, przesądzającego znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie Planu, w odniesieniu do działki nr [...], nie ma także wszczęcie postępowania o rozgraniczenie działki nr [...] z działką stanowiącą drogę, tj. działką nr [...] oraz działkami nr [...] i [...].

Dla pełnej jasności odnotować należy, że według WINB, rezultaty postępowań ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i w przedmiocie rozgraniczenia mogą mieć wpływ na możliwość legalizacji budynku.

Jest natomiast niewątpliwe, że spór co do odległości budynku letniskowego od granicy działki nr [...], a co za tym idzie spór co usytuowania części budynku w liniach rozgraniczających drogi KDD 44 (g), może być rozpatrywany jedynie w zakresie wpływu tego usytuowania na ocenę o ewentualnym przekroczeniu władztwa planistycznego. Ustalenia Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w zakresie okoliczności istotnych, a więc istnienia budynku, jego wykonania w warunkach samowoli, braku informacji organu o tym obiekcie w trakcie trwania procedury planistycznej, nie zostały podważone.

Nawet zatem dołączone do skargi dokumenty z decyzji WINB oraz wniosku o rozgraniczenie nieruchomości nie potwierdzają tezy o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.

Powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, że nie ma wpływu na wynik sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie części dowodów zebranych w sprawie i przyjęcie tylko w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 sierpnia 2020 r. przebiegu granicy działki skarżących i ustalenie w oparciu tylko o ten dokument, że skarżący samowolnie zajęli około 2 m działki nr [...].

Przechodząc do zagadnień materialnych od razu stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w z w. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), w związku z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię i pominięcie interesu skarżących przy ograniczaniu ich prawa własności do nieruchomości przez postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, nierozważenie, czy ingerencja Rady Gminy w prawo własności nie stanowi wykroczenia ponad przysługujące Radzie władztwo planistyczne.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że na wyważenie wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje uwzględnienie przy wyznaczeniu drogi na działce skarżących istniejącego stanu nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę rekreacji indywidualnej z wykluczeniem usług – 10 ML 29.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w tej mierze, że droga KDD 44 (g) została przeprowadzona w śladzie już istniejącej drogi dojazdowej działki nr [...]. Droga ta istniała już w dacie podziału, w 2000 r., działki nr [...], z której powstała działka skarżących nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...]. Na opisie i mapie projektu podziału widać, że droga biegnie wzdłuż działek [...] i [...] i po przeciwnej stronie nr [...] i nr [...]. Dobiega do kolejnej drogi [...] prowadzącej wzdłuż działek [...] i [...], a także [...] (również drogi). Z załącznika graficznego do Planu widać, że zachowano przebieg drogi, jedynie ją poszerzając, nie tylko na działce skarżących, ale również na działkach nr [...] i nr [...] położonych po przeciwnej stronie drogi oraz działkach [...] i [...]. Prowadzi ona do drogi działki nr [...] – drogi powiatowa KDZ 4. Ta z kolei, według opisu Planu, łączy się z drogą wojewódzką nr [...] relacji S. – Ł.. Z drugiej strony dobiega do drogi KDD 45 - drogi gminnej i dalej do KDD 43, również drogi gminnej. Wcześniej dobiegają do niej drogi wewnętrzne KDW 60 i KDW 26.

W ten sposób tworzy się spójny profil komunikacyjny łączący tereny o symbolach 10 ML 29, 10ML 30, 10ML 31 i 10ML 28 (str.179 uchwały – powinno być str. 169) oparty na systemie dróg KDD.

W tym miejscu konieczne jest spostrzeżenie, że wbrew uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ocenę systemu tego komunikacyjnego nie ma wpływu wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 623/19. Stwierdzenie nieważności Planu dotyczyło nie drogi KDD 44 (g) ale drogi KDD 34 (g), w sąsiedztwie terenu 10 ML 15, obejmującego m.in. działkę skarżących nr [...]. Sporny w niniejszej sprawie teren 10 ML 29, przedstawiony na załączniku graficznym na stronie 169, nie tworzy bezpośrednio połączonego terenu z obszarem 10 ML 15. Nie odpowiada więc rzeczywistości twierdzenie kasacji, że z wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 623/19, zdaje się wynikać, iż "przedmiotowa uchwała w części dotyczącej jednej z działek, przez którą miała biec droga KDD 44 (g) została unieważniona, co tym samym uniemożliwia realizację". W sprawie II SA/Lu 623/19 chodziło o drogę oznaczoną w Planie symbolem KDD 34 (g), a nie KDD 44 (g).

Nadto, o bezzasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, a także o rozważeniu interesu publicznego i prywatnego świadczy, w zakresie systemu komunikacyjnego, którego częścią jest droga KDD 44 (g), zgodność Planu ze Studium, polegająca na kontynuacji i uszczegółowieniu ustaleń Studium obszerne przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że w Studium, w części II. Kierunki rozwoju pkt 5.1 wskazano, że w układzie dróg gminy przyjętym jako docelowy – adaptowane zostały drogi istniejące, wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, a także zaprojektowane, krótkie odcinki dróg dojazdowych obsługujących już zainwestowane i proponowane do zainwestowania tereny gminy. Dla dróg tych zostały określone wynikające z przypisywanych im funkcji odpowiednie klasy techniczne.

Według pkt 5.1.2 Kierunków rozwoju, w celu poprawy jakości powiązań i obsługi komunikacyjnej gminy konieczne jest dorowadzenie dróg do odpowiednich parametrów technicznych, przebudowa skrzyżowań, wyznaczenie w planach miejscowych dróg dojazdowych – szczególnie w rejonach rozwoju zabudowy letniskowej i rekreacyjnej, zachowanie możliwości korekty przebiegu na niektórych odcinkach dróg o skomplikowanej geometrii.

W pkt 5.1.3 dotyczącym dróg dojazdowych klasy D – zapisano, że klasę D przyjmuje się dla pozostałych dróg gminnych obsługujących bezpośrednio zespoły zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz obsługujących tereny zagospodarowania rekreacyjnego i zabudowy letniskowej, łączących te tereny z układem dróg wyższych klas. W trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów gminy, powinny być wyznaczane jako drogi dojazdowe istniejące drogi polne stanowiące dojazdy do pól oraz w miarę występujących potrzeb – drogi do obsługi zagospodarowywanych terenów.

Sąd dodał, że ustalenia Studium znalazły odzwierciedlenie również w § 7 ust.3 zaskarżonej uchwały, w którym jako tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych ustalono tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ, KDL i KDD jako istniejące drogi publiczne, wymagające przebudowy i dostosowania do parametrów określonych w przepisach odrębnych i niniejszej uchwały.

Z kolei w myśl § 6 pkt 29 lit. c) zaskarżonej uchwały, tereny oznaczone symbolem KDD 1 do KDD 47 przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe celem budowy układu komunikacyjnego, powiązanego z systemem infrastruktury technicznej. Punkt 9 lit. x) paragrafu 122 stwierdza natomiast, że dla terenu 10 ML 29 w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje obsługa z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KDZ 4, KDD 44.

W tej sytuacji, zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, uchwalając Plan, gmina zastosowała się do treści Studium, przyjmując rozwiązanie komunikacyjne w wyniku przemyślanej koncepcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że rozważono także interesy skarżących. Z § 136 liczba porządkowa 56 zaskarżonej uchwały wynika, że droga oznaczona na rysunku. symbolem KDD 44 kwalifikowana jest jako droga publiczna, dojazdowa, klasy gminnej o szerokości w liniach rozgraniczających wynoszącej 10 m. Szerokość linii rozgraniczających ej drogi potwierdzono ponadto w § 122 pkt 10 lit. pkt x oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały.

Objęcie działki nr [...] przeznaczeniem pod drogę KDD 44 (g) wynikało także z klasy drogi i jej parametrów.

Jest niewątpliwe, że w świetle tych okoliczności, nie można utożsamiać dotychczasowego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej z dostępem planowanym w ramach doprowadzenia drogi do parametrów zgodnych z obowiązującymi normami. Celowość spornego ustalenia, jakkolwiek będąca kompetencją gminy, w zakresie w jakim powiązana jest z ograniczeniem prawa własności, powinna być oceniana w kontekście wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W takim aspekcie, uwzględniając obszerne wywody Sądu w tym zakresie, nie można mówić o braku uzasadnienia dla przeznaczenia terenu na drogę KDD 44 (g).

Nie ma podstaw do przyjęcia, że o naruszeniu władztwa planistycznego oraz braku wyważenia interesu publicznego oraz prawa własności skarżących świadczy nieuwzględnienie budynku wybudowanego na działce skarżących przed uchwaleniem Planu (według organów nadzoru budowlanego w 2005 r.). Przede wszystkim, o koncepcji planistycznej i jej urzeczywistnieniu w Planie miejscowym nie może przesądzać nielegalna zabudowa. Nie wynika to z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który to przepis zawiera dyspozycję ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania. Istniejący stan zagospodarowania to stan zgodny z prawem.

Przytoczony przepis wskazuje także na to, że ważenie interesów publicznych i prywatnych nie może być oderwane od treści zgłaszanych wniosków i uwag. Nie można co prawda mówić o złożeniu wniosków i uwag jako o warunku formalnym zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, ale nie można także twierdzić, że niezgłoszenie tych środków prawnych nie ma żadnego znaczenia dla oceny wywiązania się organu z obowiązku poszanowania interesu prywatnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, gmina nie miała możliwości, w trakcie procedury planistycznej oraz uchwalając Plan, uwzględnienia istnienia budynku letniskowego na działce nr [...], gdyż żaden wniosek, ani żadna uwaga w tej mierze nie została zgłoszona.

W konsekwencji, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 18 u.p.z.p. i art. 17 pkt 11 u.p.z.p przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że nie złożenie uwag do projektu planu miejscowego jest równoznaczne z brakiem sprzeciwu co do wprowadzanych w tym planie zmian, w sytuacji gdy przepis ten daje prawo a nie obowiązek składania uwag do projektu planu i z tego przepisu nie wynika domniemanie braku sprzeciwu skarżących do wprowadzonych zmian w przypadku nie skorzystania z prawa do wniesienia uwag, a w szczególności nie wynika to, że nieskorzystanie z tego prawa może negatywnie wpływać na prawa skarżących.

Należy jeszcze odnieść się do argumentacji skarżących, powołujących się w zakresie naruszenia władztwa planistycznego oraz nieuwzględnienia interesu prywatnego wynikającego z prawa własności, na stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 458/21. Przede wszystkim odnotować należy, że nawet w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy rozważyć indywidualne okoliczności sprawy. Okoliczności faktyczno-prawne niniejszej sprawy są zaś zasadniczo odmienne od stanu będącego przedmiotem wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 458/21. Teren przeznaczony w Planie na drogę KDL 8 (g) (str. 32 – N. J.), w sąsiedztwie terenu 2 RM 3 obejmującego m.in. działkę skarżącej nr [...], położony jest w znacznej odległości od terenu przeznaczonego na drogę KDD 44 (g) jednostce planistycznej (str. 169 – K.).

Nadto, skarżąca w sprawie II SA/Lu 458/21 nie mogła składać uwag, gdyż nabyła działkę na mocy umowy darowizny z dnia 20 marca 2021 r. Wreszcie, poszerzenie drogi nr KDL 8 (z 6 m do 13 m) ma nastąpić niemal wyłącznie kosztem działki skarżącej nr [...], na powierzchni 910 m2. Mimo zaś zapewnienia, że inwestycja ma być realizowana także na działce [...], w rzeczywistości chodzi jedynie o niewielki jej skrawek przy wjeździe na drogę KDZ 2 o powierzchni 7 m2. Jest oczywiste, że sytuacja w niniejszej sprawie jest inna. Zakres obciążenia właścicieli nieruchomości położonych przy drodze KDD 44 (g) jest bowiem zbliżony.

Orzeczenie o sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku oparto na art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.