Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1151/09 oddalił skargę W. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. Sąd powołał się na wyrok z 12 lutego 2003 r., III SA 1515/01, w którym NSA stwierdził, że "brak po stronie osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przesłanek negatywnych określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z 1999 r. o broni i amunicji, nie może być utożsamiany z obowiązkiem wydania takiej osobie pozwolenia na broń. Do wydania takiego pozwolenia niezbędne jest bowiem jeszcze ustalenie przez właściwy organ Policji, że okoliczności faktyczne przedstawione przez osobę ubiegającą się o pozwolenie na broń, uzasadniają wydanie takiego pozwolenia (art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji), przy czym decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru uznaniowego. Przeciwnie, jeżeli zajdą okoliczności w tym przepisie wymienione, to organy Policji mają obowiązek wydania pozwolenia na broń. Decyzja ta ma zatem charakter decyzji związanej".
Podkreślił, że sam brak przesłanek negatywnych nie wystarcza do wydania pozwolenia na broń palną, a jego uzyskanie jest uzależnione od wystąpienia po stronie wnioskującego okoliczności faktycznych, które przekonają organ, że wydanie pozwolenia jest uzasadnione. Organy Policji nie mogą więc przy wydawaniu pozwoleń na broń kierować się uznaniem administracyjnym, jednak mają prawo i obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) przy ustalaniu, czy sytuacja faktyczna ubiegającego się o pozwolenie uzasadnia wydanie pozwolenia.
Kontrolując prawidłowość oceny okoliczności, które - zdaniem skarżącego - uzasadniają wydanie mu pozwolenia na broń, Sąd miał też na względzie, że z treści obowiązujących przepisów prawa nie da się wywieść prawa obywateli do posiadania broni, gdyż prawo to nie zostało zaliczone do wolności i praw osobistych obywatela w świetle Konstytucji RP, a posiadanie broni jest ściśle reglamentowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2005 r., II OSK 97/05, potwierdził ustaloną linię orzeczniczą, że "posiadanie i używanie broni i amunicji stanowi tradycyjnie sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Oznacza to, że dostęp jednostki do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego".
Sąd uznał, że organ zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalił samo istnienie wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, a następnie rozważył ich znaczenie i dokonał oceny, czy uzasadniają wydanie pozwolenia na broń. Organ Policji dokonując rozważań w niniejszej sprawie był obowiązany rozważyć, czy okoliczności powoływane przez stronę, uprawdopodabniające występowanie zagrożenia utraty zdrowia i życia powinny być zwalczane poprzez przyznanie prawa do dysponowania bronią palną bojową. Przedmiotowy środek ochrony powinien być stosowany w sytuacjach wyjątkowych, gdy użycie innych środków dla odparcia ataku na przedmiotowe dobra strony mogłyby być niewystarczające. Powyższa sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Organ zasadnie przyjął, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na trasie o dużym natężeniu ruchu) i przewożenia gotówki z utargu, jak też doglądanie stawów rybnych oraz prowadzenie wielohektarowego gospodarstwa rolnego i zamieszkiwanie w oddaleniu od innych zabudowań mieszkalnych, kwalifikuje skarżącego do grona osób potencjalnie narażonych, przede wszystkim na zabór mienia, a w dalszej kolejności utratę życia lub zdrowia.
Skarżący - jako osoba majętna – niewątpliwie mieści się w tej kategorii osób. Jednak okolicznością faktyczną uzasadniającą wydanie pozwolenia na broń, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jest stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia lub zdrowia wnioskodawcy. Ocena zaś, czy w konkretnym przypadku takie szczególne zagrożenie występuje, należy do organów Policji, które w tym zakresie mogą prowadzić bardziej lub mniej rygorystyczną politykę, a jej zasady nie podlegają kontroli Sądu, którego kognicję ściśle określa art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd bada zatem, czy ocena ta nie nosi cech dowolności oraz czy przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy (zob. wyrok NSA z 6 września 2002 r., III SA 3456/00, LEX nr 137839).
Sąd podzielił ocenę organu, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił obiektywnie przekonywujących dowodów pozwalających organom Policji stwierdzić, że faktycznie strona skarżąca charakteryzuje się wyraźnie ponadprzeciętnym zagrożeniem działaniami przestępczymi, co uzasadniałoby posiadanie środka samoobrony w postaci broni palnej bojowej. Skarżący łączy potrzebę posiadania broni palnej bojowej do celów obronnych z zagrożeniem ze strony osób kłusujących na stanowiących jego własność stawach rybnych oraz z napadem na transport z dziennym utargiem z lokalu gastronomicznego. Z akt sprawy wynika, że skarżący zgłaszał organom Policji incydenty odnalezienia śladów pozostawionych w pobliżu stawów rybnych, które wskazują na możliwość kłusownictwa. Nie sygnalizował natomiast zdarzeń, z których wynikało, że był on uczestnikiem zatrzymań kłusowników, użycia z ich strony siły czy też gróźb kierowanych pod jego adresem.
Nie zgłaszał także Policji jakichkolwiek zdarzeń związanych z zagrożeniem własnej osoby podczas przewożenia utargu. Tym samym Sąd podziela ocenę organu, że skarżący nie wykazał przesłanek uzasadniających konieczność posiadania broni do ochrony osobistej, natomiast subiektywne przekonanie, że może on stać się ofiarą zamachu na życie lub zdrowie, nie jest wystarczające.
Organy uprawnione do wydawania pozwoleń na broń muszą brać pod uwagę nie tylko subiektywnie pojmowany interes konkretnego obywatela, ale także mieć wzgląd na interes bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ten wzgląd zaś dyktuje konieczność ścisłej reglamentacji pozwoleń na broń (zwłaszcza broń palną, której użycie w każdym przypadku zagraża zdrowiu lub życiu innych osób), tj. wydawanie ich tylko w sytuacjach uznanych za szczególne. Zdaniem Sądu, organ poprawnie ocenił, że skarżący, który spełnia wprawdzie kryteria formalne do wydania pozwolenia na broń palną, nie wykazał okoliczności uzasadniających wydanie mu takiego pozwolenia w celu ochrony osobistej.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego, Sąd wskazał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto Komendant Główny Policji, a wcześniej Komendant Wojewódzki Policji, nie dopuścił się - w ocenie Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparł się na materiale otrzymanym zarówno z właściwych komend Policji, jak również na dowodach przedłożonych przez stronę skarżącą, dokonując jego wszechstronnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozważył cały materiał dowodowy oraz wystarczająco wyjaśnił kryteria, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na broń z samego art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności uzasadniających wniosek (por. wyrok NSA z 23 października 2002 r., III SA 448/01.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej, w której Sądowi zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wobec skarżącego zrealizowały się wszystkie wymagane prawem przesłanki, które w świetle wskazanej ustawy przemawiają na rzecz pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok jest konsekwencją błędnego zastosowania przepisów ustawy o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w art. 15 ust. 1 wskazuje warunki, których zaistnienie implikuje odmowę udzielenia zezwolenia na broń palną. Wobec skarżącego W. P. nie zrealizowała się żadna ze wskazanych w przywołanym przepisie negatywnych przesłanek. Skarżący jest osobą o nieskazitelnym charakterze. Od ponad 30 lat posiada pozwolenie na broń palną myśliwską i sportową. W tym czasie w sposób wzorowy wywiązywał się z wszelkich obowiązków wynikających z posiadania, używania i przechowywania broni. W rezultacie swoim zachowaniem nigdy nie spowodował zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Strona skarżąca w całej rozciągłości godzi się ze stanowiskiem, że sam fakt braku negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie stanowi samoistnej podstawy do wydania pozwolenia na broń i konieczne jest wystąpienie okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby wydanie takiego pozwolenia. Okoliczności te wobec braku negatywnych przesłanek mają zasadnicze znaczenie w kontekście pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji "właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie". W. P. na potwierdzenie zasadności swego stanowiska powołał i udowodnił istnienie okoliczności, które oceniane w sposób zgodny z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego wskazują ponad wszelką wątpliwość, że jego życie, zdrowie i mienie narażone są na realne i poważne zagrożenie.
Przeciwne wnioski Sądu I instancji są wynikiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału. Sąd I instancji nie wziął w dostatecznym stopniu pod rozwagę faktu, że skarżący jest właścicielem stawów rybnych hodowlanych o powierzchni 50 ha, Jeziora [...] oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni 157 ha na terenie Gminy [...]. W tym zakresie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że dokonywanie kłusownictwa na szkodę skarżącego jest bezprawnym zamachem wyłącznie na jego mienie, a nie życie i zdrowie, co pozwala przyjąć, że w związku z tym nie ma przesłanek, które uzasadniałyby wydanie pozwolenia na przedmiotową broń.
Skarżący stale narażony jest na niebezpieczeństwo ze strony kłusowników, którzy nieustannie kłusują na jego terenach i jak już zostało wcześniej powiedziane, skarżący osobiście lub z synem dokonuje niezbędnych czynności mających na celu zapobieganie naruszeniom jego mienia, co polega na tym, że pilnują oni swoich akwenów wodnych, co jest szczególnie niebezpieczne w sytuacji "przyłapania" kłusowników na gorącym uczynku kradzieży ryb. Wówczas bowiem, kłusownicy w obawie przed przekazaniem ich w ręce Policji oraz grożącą odpowiedzialnością karną są wyjątkowo agresywni i bardzo często używają przemocy fizycznej, co kilkakrotnie miało już miejsce. Warto również dodać, że skarżący informacyjnie zgłaszał przypadki kłusownictwa na należących do niego akwenach wodnych. Informował również o podpaleniu pojazdu należącego do jego syna, co w ocenie skarżącego miało oczywisty związek z jego działaniami przeciwko kłusownikom.
Błędnie przyjęto, że fakt, że W. P. zamieszkuje w domu znacznie oddalonym od innych domostw i nie posiada bliskiego sąsiedztwa, nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie pozwolenia na broń palną bojową ze względu na wyższe od przeciętnego zagrożenie dla jego życia, zdrowia lub mienia. Wszak skarżący nie może liczyć na pomoc osób trzecich i skazany jest wyłącznie na siebie, co znacznie zwiększa zagrożenie jego życia i zdrowia. Nadto, skarżący decydując się na zamieszkiwanie w oddali od innych zabudowań musiał liczyć się z tym, że ryzyko różnego rodzaju zagrożeń jest w takiej sytuacji większe od przeciętnego. W. P. ma prawo wybrać dowolne miejsce zamieszkania, a argumentacja organu II instancji, którą podzielił Sąd I instancji oddalając skargę, pośrednio przyznaje, że specyfika miejsca zamieszkania skarżącego powoduje wyższe od przeciętnego zagrożenie jego życia, zdrowia i mienia.
Ponadto nie sposób podzielić stanowiska organów, że W. P. będąc współwłaścicielem Karczmy [...] w D. i w związku z tym niemal codziennie będąc zmuszonym przewozić dzienny utarg, może w celu zniwelowania zagrożenia utraty pieniędzy skorzystać z usług wyspecjalizowanej firmy. Transport pieniędzy dokonywany przez skarżącego, wiąże się nie tylko z ryzykiem ich utraty, ale przede wszystkim powoduje narażenie życia lub zdrowia W. P.. Zamach na mienie wiąże się w tej sytuacji z zagrożeniem zarówno zdrowia jak i życia. W kwestii możliwości korzystania z usług wyspecjalizowanych przedsiębiorców należy stwierdzić, że wiąże się to z wysokimi kosztami, które byłyby niewspółmierne do dochodów uzyskiwanych w związku z prowadzeniem Karczmy [...]. Tego rodzaju przychody są bardzo nieregularne i stałe korzystanie z usług przewozowych byłoby zbyt wysokim wydatkiem dla skarżącego. Dla osób, które mogłyby dopuścić się naruszenia życia i zdrowia skarżącego w celu uzyskania pieniędzy, wyobrażenie o kwotach przewożonych przez skarżącego może być niewspółmierne z rzeczywistym ich wymiarem, co powoduje, że W. P. nawet, gdy przewozi niewielkie kwoty pieniężne, jest narażony w bardzo dużym stopniu na zamach na życie i zdrowie.
Za zasadnością niniejszej skargi przemawia, zdaniem pełnomocnika, również fakt, że decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną bojową ma charakter związany. Nie ulega więc wątpliwości, że wobec braku negatywnych przesłanek i przy jednoczesnym współistnieniu okoliczności, które zostały przedstawione powyżej, ocenianych zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, organy Policji wydały decyzje w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny, oderwany od zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Okoliczności, na które powołuje się skarżący obiektywnie rzecz biorąc nie potwierdzają, że jego życie lub zdrowie znajdują się w takim zagrożeniu, aby ich ochrona wymaga posiadania broni palnej bojowej. Zaś niektóre z nich, jak np. zagrożenie ze strony kłusowników, nie zostały przez niego udowodnione, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów, że skarżący zgłaszał organom ścigania przypadki zagrożenia z ich strony. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że niniejszej sprawie należało dać prymat interesowi społecznemu. Istotne jest bowiem - z punktu widzenia ustawowego obowiązku nałożonego na organy Policji, tj. ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli i ich mienia - aby prawo do dysponowania bronią palną nie występowało w sytuacji, gdy taka konieczność nie wynika z rzeczywistej potrzeby.
W konsekwencji należało uznać, że w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji nie było podstaw do wydania skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową, ponieważ okoliczności, na które powołuje się skarżący nie uzasadniają jego wydania. Zatem przywołany przepis został w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowany.
Ponadto, należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyr. NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.
68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyr. NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.