Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. i B. L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] nakazującą inwestorom na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dalej: Prawo budowlane, rozbiórkę ogrodzenia zewnętrznego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. N. Ustalono, iż w dniu 4 lutego 2002 r. I. i B. L. zgłosili w Referacie Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej Delegatury Urzędu Miasta Łodzi dla Dzielnicy Ł. zamiar budowy ogrodzenia odfrontowego nieruchomości przy ul. N. dołączając do zgłoszenia projekt nowego ogrodzenia, w którego skład wchodził śmietnik. Po stwierdzeniu faktu, że zgłoszone ogrodzenie zostało wykonane Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia uznając je za bezprzedmiotowe.
Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania, co spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna i jako taka stanowiła materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Organ ten wszczął dwa odrębne postępowania: jedno dotyczące przedmiotowego śmietnika i drugie w sprawie ogrodzenia.
Dołączony do zgłoszenia projekt budowlany określający wykonanie ogrodzenia z przęseł stalowych zamocowanych do słupków z cegły klinkierowej nie jest, zdaniem organu projektem remontu, lecz projektem nowego ogrodzenia dostosowanego do nowej sytuacji powstałej po scaleniu dwóch działek. W tej sytuacji niemożliwe było odtworzenie starego ogrodzenia wykonanego z siatki drucianej na słupkach stalowych, z oddzielnymi wjazdami i furtkami na dwie działki. Fakt wykonania tego ogrodzenia zgodnie z projektem został potwierdzony w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2002 r. Roboty te nie mają związku z remontem, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jako remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Warunek ten nie został w przedmiotowej sprawie spełniony.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji w przedmiotowej sprawie i w podjętym rozstrzygnięciu. W ocenie organu II instancji wykonanie ogrodzenia ma cechy obiektu budowlanego jakkolwiek zaliczone zostało przez ustawodawcę do urządzeń budowlanych. Z tej racji zasadny jest nakaz jego rozbiórki na podstawie powołanych w decyzji organu I instancji przepisów prawa relatywnie do sankcji określonej w art. 48 Prawa budowlanego, dotyczącej obiektów budowlanych realizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
Skargę na decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi wnieśli inwestorzy domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonane prace nie stanowiły remontu ogrodzenia, które wzniesione zostało w linii uprzednio istniejącego ogrodzenia, naruszenie art. 80 Kpa poprzez pominięcie przy ustaleniach faktycznych dowodów przedstawionych przez nich jako stronę postępowania, w tym oświadczenia projektanta ogrodzenia i sąsiadów o istniejącym uprzednio ogrodzeniu posesji, a nadto naruszenie art. 7, 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 Kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że ustalenia Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej Delegatury Urzędu Miasta Łodzi z dnia 18 kwietnia 2002 r. i wydana w ich następstwie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2002 r. mogą być podstawą rozstrzygnięcia i ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 892/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę tę oddalił jako niezasadną. Stwierdził przy tym, co następuje:
Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W toku postępowania administracyjnego skarżący zmierzali do wykazania, że prace związane z wykonaniem ogrodzenia miały charakter remontu, o którym jest mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga zarówno budowa ogrodzeń, jak i roboty budowlane polegające na remoncie obiektów budowlanych. W obu zatem przypadkach inwestor winien dokonać zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy niezależnie od charakteru robót.
Oczywistym jest, że czynności podjęte w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2002 r. umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia dla oceny całego materiału dowodowego pozostawał jednak fakt niekwestionowania tej decyzji przez skarżących w trybie postępowania odwoławczego, czy też wznowienia postępowania, oczywiście przy zaistnieniu przesłanek z art. 145 Kpa.
Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, w tym z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2002 r. wynika, że skarżący przystąpili do wykonania inwestycji już w marcu 2002 r., a zatem przed dokonaniem wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia i wykonali większość robót do połowy kwietnia 2002 r., tj. przed upływem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, przewidzianego przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie można również przyjąć, że zgłoszenie zamiaru budowy wyrażone zostało przez nich już we wniosku z dnia 30 stycznia 1998 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku mieszkalnego i ogrodzenia, którego kserokopię skarżący złożył na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. Wniosek ten dotyczy bowiem całkowicie odrębnego postępowania - o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej promesę do dalszego etapu procesu inwestycyjnego i nie może być interpretowany w sposób sugerowany przez skarżącego.
Nie można przeto, nie podzielić stanowiska organów obu instancji, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej.
Organy nadzoru budowlanego dokonały również prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjmując, iż budowa ogrodzenia nie miała charakteru remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zresztą sam skarżący do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2002 r. oświadczył, że wykonane ogrodzenie jest przebudową, a nie remontem ogrodzenia.
Organy obu instancji trafnie wskazały, że na mapach złożonych przez skarżących, pochodzących z lat 1989 - 1998 ujawnione jest ogrodzenie obu działek stanowiących obecnie własność skarżących, w którym brak jest bramy, natomiast zaznaczone są dwie istniejące furtki, których usytuowanie jest różne od usytuowania obecnie wykonanej jednej furtki i bramy. Analiza projektu ogrodzenia i załączonego do niego opisu wykonania prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż jest to całkiem nowe ogrodzenie dostosowane do sytuacji powstałej po scaleniu dwóch poprzednio oddzielnych działek i nie ma tu żadnego znaczenia okoliczność, że usytuowane jest ono w linii poprzedniego ogrodzenia. Zresztą w piśmie z dnia 4 listopada 2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi sam skarżący przyznał, że zgłoszenie miało na celu poinformowanie urzędu o zmianie wjazdu, zmianie usytuowania furtki wejściowej i budowie śmietnika. W odniesieniu do śmietnika twierdzenie skarżącego rozmija się z prawdą, gdyż w zgłoszeniu z dnia 2 kwietnia 2002 r. nie ma mowy o tym obiekcie budowlanym.
Nie ulega wątpliwości, ze obiektywnym dowodem w sprawie mógł być wyłącznie pierwotny opis techniczny do projektu ogrodzenia, a nie oświadczenie projektanta sporządzone w dniu 30 września 2002 r. na prośbę inwestorów i na użytek niniejszego postępowania. Z opisu tego wynika wprost, że fundament pod słupki i cokół należy wykonać jako betonowy, posadowiony na głębokości 1 m i szerokości 40 cm pod słupki i 25 cm pod cokół i nie ma w nim mowy o wykorzystaniu istniejącego fundamentu. Nawet w samym zgłoszeniu skarżący powołali się tylko na "częściowe" wykorzystanie istniejącego fundamentu, zaś ocena wszystkich dokumentów może prowadzić tyko do jednego wniosku, iż zakres robót wykraczał poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 9 powołanej ustawy, ogrodzenie wymienione jest jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9.07.1999 r., IVSA 1129/97, LEX nr 47827, uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 15.05.2000 r. OPS 20/99, ONSA 2000/4/133). W takim zaś przypadku podstawę prawną nakazania jego rozbiórki stanowi wskazany przez organ II instancji przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stosuje się w innych przypadkach, niż określone w art. 48, jeżeli roboty budowlane wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik B. L., adw. T. S. zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, dalej: p.s.a.
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia wskazanych przez stronę okoliczności uzasadniających naruszenie prawa - przepisów postępowania administracyjnego, tj: art. 7, 10 § 1 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji, polegające na
- - braku zawiadomienia strony przez organy obu instancji w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do treści zgromadzonych dowodów,
- - uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznych, pomimo, że strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,
- - błędnym uznaniu, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, o którym mowa w art.3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Podniósł, iż przepis art. 10 kpa został naruszony poprzez usankcjonowanie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 Ordynacji podatkowej. Stronie bowiem, przed jej wydaniem nie wyznaczono terminu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Skalę naruszenia tego podstawowego uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym potęguje fakt, że również organ I instancji przed wydaniem decyzji zaniechał zawiadomienia strony o takiej możliwości. Wskazany przepis realizuje podstawowe uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym do brania czynnego udziału w postępowaniu. Nawet w przypadku niezebrania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, zastosowanie art. 10 § 1 kpa daje stronie możliwość wypowiedzenia się także co do zupełności postępowania dowodowego. Jest to równie ważna kwestia w ocenie postępowania dowodowego jak samo wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.
Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2004 sierpnia 04 w sprawie o sygn. akt FSK 156/04 publ. POP 2004/6/113 "Niezastosowanie się przez organ odwoławczy lub organ prowadzący postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji do dyspozycji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej jest istotnym uchybieniem proceduralnym i pociąga za sobą konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku postępowania obarczonego tą wadą".
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie, w ocenie skarżącego, zastosował prawo materialne w postaci art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd przyjął bowiem, że skoro ogrodzenie wymienione zostało w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi ono urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. W takim przypadku podstawę prawną nakazania jego rozbiórki stanowią powoływane wyżej przepisy art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Otóż zgromadzone w sprawie dowody wskazują, iż ogrodzenie to nie jest elementem technicznym obiektu budowlanego. Ogrodzenie tylko wówczas mogłoby być uznane za urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego gdyby stanowiło element techniczny związany z obiektem budowlanym zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Takie wnioski płyną z przytoczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały 7 Sędziów NSA w Warszawie z dnia 15 maja 2000 roku w sprawie OPS 20/99 publ. ONSA 2000/4/133.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przypadki nieważności postępowania zostały natomiast określone w § 2 art. 183 p.s.a. jednakże w rozpatrywanej sprawie żaden z nich nie zachodzi.
Podstawy skargi kasacyjnej zostały wymienione w art. 174 p.s.a., który wskazuje, iż można ją oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kwestionowanym orzeczeniem naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. przez to, iż nie uwzględnił skargi J. i B. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazującą rozbiórkę ogrodzenia. Zarzut ten nie jest zasadny.
Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000r., OPS 20/99, ONSA 2000/4/133, zostało natomiast wyrażone stanowisko, iż wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. We wcześniejszej uchwale, z dnia 20 października 1997r., sygn. akt OPS 3/97 ONSA 1998/1/3 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 Prawa budowlanego.
Art. 50 tego Prawa stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego.
Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zaś stanowi, iż przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. W takim przypadku nakazanie rozbiórki urządzenia budowlanego, którego wykonania nie zgłoszono w sposób określony przepisami Prawa budowlanego, opiera się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Oddalenie skargi było zatem zasadne, a motywując swoje orzeczenie w tym względzie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.s.a., stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie /.../. Te wszystkie elementy zawiera zaskarżone skargę kasacyjną orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w wizji lokalnej dnia 9 sierpnia 2002r. w sprawie ogrodzenia odfrontowego nieruchomości /k. 56/, składał na okoliczności tej sprawy stosowne oświadczenia. W dniu 4 listopada 2002r. sporządził natomiast szczegółowe pismo skierowane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi, którym uzupełnił swoją wcześniejszą wypowiedź.
Nie można zatem skutecznie podnosić, że skarżącemu nie zapewniono udziału w toczącym się postępowaniu.
Stan faktyczny sprawy nie budził przy tym wątpliwości, a podciągnięcie pod dokonane ustalenia faktyczne norm prawa materialnego /Prawa budowlanego/ nie wymagało skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Swoją ocenę subsumpcji tych przepisów przedstawił skarżący we wnoszonych środkach prawnych /odwołaniu i skardze do Sądu Administracyjnego/.
Brak w tym przypadku zatem naruszenia art. 10 kpa jak i art. 10 Ordynacji podatkowej, której organy administracji budowlanej nie stosują.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.s.a.