Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. oddalił skargę A. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań A. R. i J. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy ww. decyzję.
Na powyższą decyzję A. R. i J. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji znajdują oparcie w art. 105 § 1 k.p.a. i zostały poprzedzone wnikliwym postępowaniem zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV, której postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Mazowiecki nadał rygor natychmiastowej wykonalności. GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Działania inwestycyjne nastąpiły w okresie, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę zaopatrzona była w rygor natychmiastowej wykonalności.
Sąd stwierdził, że nadanie decyzji rygoru umożliwia wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje tej wykonalności. W ocenie Sądu, nadanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności uprawniało inwestora do wykonania robót budowlanych objętych tym pozwoleniem, pomimo faktu, iż decyzja nie miała waloru ostateczności. Taka sytuacja prawna nie naruszała art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., a wykonanie obiektu budowlanego lub jego części na podstawie takiej decyzji nie może być zakwalifikowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 p.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. R. i J. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- a) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji, w związku z czym oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., co spowodowało błędne ustalenie rzeczywistego charakteru robót budowlanych prowadzonych przez inwestora w oparciu o nieostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r., a w konsekwencji przyjęto, że prowadzenie robót budowlanych i zrealizowanie inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu do dnia 27 czerwca 2015 r. i w rezultacie błędne umorzenie postępowania;
- b) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 p.b. w brzmieniu do dnia 27 czerwca 2015 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie zamiast uwzględnienia skargi pomimo, iż organy administracji obu instancji bezpodstawnie wydały decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania powyższych przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 27 czerwca 2015 r., a w konsekwencji do stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej i tym samym podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych kroków celem wyciągnięcia skutków z tego faktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, któremu wadliwie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy inwestor realizował roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie stało się decyzją ostateczną, w orzecznictwie przyjmowano, że orzekanie z tą datą o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań prawnych, przecząc zasadom racjonalnego ustawodawcy demokratycznego państwa prawa. W takich więc przypadkach zastosowanie powinna znajdować procedura przewidziana przepisami art. 50-51, nie zaś art. 48 p.b. (por. wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r. II OSK 116/06, LEX nr 327825).
Przesłanką zastosowania art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 20 września 2017, II OSK 86/16, LEX nr 2411924). W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska stwierdzić trzeba, że w sytuacji gdy organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a po jej wykonaniu inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy i organ nie wniósł wówczas sprzeciwu, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b., a tylko ten tryb mógłby mieć w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Słusznie więc postępowanie umorzyły, a Sąd I instancji zgodnie z prawem stanowisko to zaakceptował. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył bowiem ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 p.b.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.