Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 13 grudnia 2004 r., a skarga została przez niego wniesiona w dniu 30 listopada 2006 r. W związku z tym podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. jako wniesiona po upływie ustawowego terminu.
W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.:
- - art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, ponieważ postanowienie zostało wydane w przedmiocie środka odwoławczego, który nigdy nie został przez stronę wniesiony,
- - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.53 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż skarga została wniesiona po terminie.
Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w dniu 19 października 2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Na skutek wniesienia tej skargi organ odwoławczy, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Skarżący wskazał, iż nigdy nie zaskarżył decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. do sądu administracyjnego, chociaż kwestionuje zasadność jej wydania, gdyż w skardze do Sądu wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i merytoryczne rozpocznie sprawy, tymczasem organ wydał decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie narusza powołane w skardze przepisy ustawy, ponieważ orzeczeniem tym Sąd odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., która nie została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
M. S. wniósł skargę (z dnia 28 listopada 2006 r.) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Jednocześnie skarżący wniósł w tej skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., wydanej w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 9 grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy uchylił decyzję własną z dnia 24 września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sytuacji, gdy skarżący w skardze z dnia 20 października 2004 r. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została doręczona M. S. w dniu 13 grudnia 2004 r. z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skoro skarżący nie skorzystał wtedy z przysługującego mu prawa do zaskarżenia tej decyzji do sądu, to należy przyjąć, że nie miał on zamiaru wniesienia odrębnej skargi na tą decyzję i kwestionowania jej wówczas na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, iż skarga M. S. z dnia 28 listopada 2006 r. w części, w której kwestionuje on decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. jest odrębną skargą, której wniesienie powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, niezależnego od postępowania ze skargi na decyzję z dnia 2 listopada 2006 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącego zawarte w skardze z dnia 28 listopada 2006 r., iż decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. został wydana z rażącym naruszeniem prawa należy traktować jedynie jako zarzut dotyczący legalności jednego z aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. W związku z powyższym decyzja z dnia 9 grudnia 2004 r. może z urzędu podlegać kontroli Sądu w toczącym się postępowaniu w sprawie ze skargi M. S. na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., wydana przez organ w trybie autokontroli nadal pozostaje w obrocie prawnym. W przypadku więc uznania przez Sąd rozpoznający tą skargę, iż dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego może on zastosować w tym celu przewidziane ustawą środki na podstawie art. 135 p.p.s.a.
Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.) (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, s. 302). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że określenie "granice sprawy, której dotyczy skarga" oznacza sprawę administracyjną w ujęciu materialnoprawnym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 807/04, niepubl., uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz.7).
Należy więc przyjąć, że "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" w rozumieniu tego przepisu pozostaje również decyzja organu odwoławczego wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż zawiera ona rozstrzygnięcie pozostające w granicach tej samej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym.
Reasumując, uznać trzeba, że skarga M. S. z dnia 28 listopada 2006 r. w części, w której kwestionuje on decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie stanowi odrębnej skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd błędnie więc zastosował art. 53 § 1 p.p.s.a. dotyczący terminu do wniesienia skargi i przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowiący podstawę do odrzucenia skargi wniesionej po terminie, w sytuacji, gdy skarżący nie wnosił skargi wskazanej w postanowieniu z dnia 5 lutego 2007 r.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie, skoro skarżący nie wniósł odrębnej skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne na decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone w tej sprawie było bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten stanowi generalną zasadę, iż koszty postępowania przed sądami administracyjnymi związane z poszczególnymi czynnościami procesowymi ponosi strona, która takich czynności dokonała. Wyjątki od tej zasady określają przepisy szczególne, regulujące w sposób odmienny zasady zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustawa przewiduje dwa takie wyjątki, określone w art. 203 i 204. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku, gdy skarga kasacyjna została uwzględniona reguluje art. 203 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, a od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Przepis ten wyraźnie wiąże zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku sądu I instancji, dlatego nie może mieć zastosowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie sądu o odrzuceniu skargi (podobnie wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006/1/17).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.