Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 727/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 22/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. (dalej jako skarżący lub zobowiązany) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2018 r. znak: MDP.051.220.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 22 stycznia 2018 r., znak: ZD-III.756.179.2017.12, nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – R. D., urodzonego [...] r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 11 lipca 2017 numer: ON.E.4023/2-14B.9a-2017, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Międzychodzie i wezwał go do jej uiszczenia w terminie do 30 września 2018 r. Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 52,00 zł za czynności egzekucyjne.

W dniu 31 stycznia 2018 r. zobowiązany zgłosił zarzuty do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę. PPIS w Międzychodzie, działając jako wierzyciel, postanowieniem z 9 marca 2018 r., uznał zarzuty za niezasadne. Po jego zaskarżeniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżone postanowienie PPIS w mocy.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 19 kwietnia 2018 r. oddalił zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty skarżącego. W wyniku wniesionego zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z 30 października 2018 r. znak: MDP.051.220.2018(2) uznał zgłoszone zarzuty za niezasadne. Stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniego syna było prowadzone w sposób prawidłowy.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego. Zarzuciła naruszenie wskazanych w skardze przepisów u.p.e.a., Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu. Wskazał, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji tylko wówczas, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej; organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 elementy tytułu wykonawczego § 1 i 2. Takie przesłanki w tej sprawie nie wystąpiły.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 92 i 93 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 682, ze zm., dalej: "k.r.o.") dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, przysługującą obojgu rodzicom. Dlatego też nie podlega prawnej wątpliwości, że osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice. Zgodnie zaś z art. 95 § 3 k.r.o. władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Sąd nie miał wątpliwości, że ochrona dziecka przed zachorowaniem na chorobę zakaźną, mogącym spowodować poważne konsekwencje zdrowotne dla dziecka i osób mających z nim kontakt leży w interesie dziecka i w interesie społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wziął pod uwagę i podzielił stanowisko Sądu Najwyższego, który wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., V KK 306/15 (KZS 2016 nr 11, poz. 45, Legalis, www.sn.pl, KZS 2017 nr 2, poz. 63), że "obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. (...) Z art. 5 ust. 1 ustawy z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. (...) Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. (...) Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny.

Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego zamierzonym rezultatem ma być poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karno administracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 KW. Tej samej odpowiedzialności podlega też ten, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu (art. 115 § 2 KW)".

Sąd uznał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, że nie powstał obowiązek, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej.

Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną (zob. wyr. NSA z 30.6.2000 r., III SA 2165/99, niepubl.; odmiennie zob. M. Masternak, w: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne, s. 105)" - tak R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 8, Komentarz. Warszawa 2016.

Sąd zauważył, że to skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u dziecka. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia swojego syna, w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącego na doręczone upomnienie z PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Za całkowicie błędne Sąd uznał wywody pełnomocnika skarżącego odnośnie braku związania obywateli Programem Szczepień Ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie wprost odsyła do tzw. kalendarza szczepień. A zatem, ustawa odsyła do rozporządzenia, rozporządzenie wskazuje na Program Szczepień, zaś Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, wynika z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Obywatele są związani ustawą, a to właśnie z niej wynika obowiązek szczepień.

Z kolei, programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok.

W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 1312/13, WSA w ww. wyroku VII SA/Wa 819/16).

Wojewoda Wielkopolski badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny, nie potwierdza zarzutu skarżącego, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak też było w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieprzystąpienia do egzekucji określonych w art. 29 § 2 u.p.e.a.

Z przyczyn powyższych, Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., zaś organ egzekucyjny, z przyczyn o których mowa powyżej, prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.

Sąd za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Przepis ten przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, PPIS domagał się od skarżącego poddania jego dziecka szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia.

Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

Sąd przedstawił argumentację, z której wynika, że w kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17).

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także określoną i podnoszoną w skardze nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do dziecka skarżącego stał się bezdyskusyjnie prawnie wymagalny.

Sąd powołując się na stanowisko NSA z wyroku z 6 czerwca 2017 r. sygn.. akt II GSK 2399/17 uznał, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. w sposób opisany przez pełnomocnika skarżącego, gdyż - jak już była o tym mowa - organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącym, a organami inspekcji sanitarnej a także wykorzystane przez skarżącego liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącego do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone. Sąd podkreślił, że w postępowaniu skarżący był informowany o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wykazał, na czym rzekomo miałoby polegać naruszenie przez organ art. 10 K.p.a. i jaki wpływ miałoby na treść rozstrzygnięcia - co było jego obowiązkiem przy tak sformułowanym zarzucie. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby organ zaniedbał swój ustawowy obowiązek.

Nie został także naruszony art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację powyższego obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Sąd mając na uwadze treść art. 17 ust. 2 – 5 ww. ustawy stwierdził, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można interpretować tak jak skarżący, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań, jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący zamierzał wykonać badania kwalifikacyjne, poprzedzające szczepienie jej małoletniego dziecka, natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszelkie elementy uzasadnienia prawnego i faktycznego, wykazujące zasadność orzeczenia.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Sąd nie znalazł (w świetle dokonanej oceny prawnej) podstaw do tego, aby uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie pełnomocnik miał zapewne na myśli ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 8 Konwencji, tym niemniej przepis ten dotyczy ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania i korespondencji. Obowiązek zaś dokonania szczepienia ochronnego i wydane w takim postępowaniu orzeczenia raczej nie dotyczą ww. praw.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Sąd zaznaczył, że z art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682) wynika, że władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15).

W związku z tym, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., organ nie mógł orzec o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podzielił pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

W ocenie sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17). Sąd nie powziął także wątpliwości uzasadniających uwzględnienie wniosku o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni:
2. 1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, pomimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jedynie prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;
3. 2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka skarżącej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nie przedziału wiekowego, pomimo że Sąd nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
4. 3. art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że szczepienia wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w rozporządzeniu, tj. do ukończenia przez nią odpowiednio 6, 15 i 19 roku życia;
5. 4. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz ochrony zdrowia, pomimo że wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;
6. 5. art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;
7. II. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności, stwierdzając obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniesiono przy tym o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa o COVID-19).

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP statuuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.

Z powyższym skorelowany jest obowiązek szczepień, który wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stanowi on, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt, że został w ww. przepisie wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek ten jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ww. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi zarzucanego w skardze kasacyjnej złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych.

Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.

Wymienione w § 3 ww. rozporządzenia przedziały czasowe (wiekowe) nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie tego poglądu niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych (uodpornienia osób podatnych na zakażenie).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącego nie został poddany szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo ukończenia wieku określonego w ww. przepisach jako właściwy do podania tych szczepionek. Nie został też poddany kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu. Nie uzyskał zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny. Wskazane regulacje przewidują bowiem obowiązek szczepienia z mocy prawa.

Zauważyć należy, że skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Nie ma wątpliwości, że obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Odmowa wzięcia udziału w badaniu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. II OSK 2123/20 i II OSK 343/20, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 59/20, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. II OSK 2946/18.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej. Oczywistym jest, że obowiązek poddania się szczepieniu stanowi ograniczenie praw i wolności obywatelskich, jest to jednak w ocenie Sądu ograniczenie prawnie dopuszczalne. W rozpatrywanej sytuacji dochodzi do zderzenia się dwóch interesów – indywidualnego i ogólnospołecznego. Wymagane jest zatem uwzględnienie zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak wykazano wyżej, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta jest niezbędna dla ochrony wartości, jaką jest zdrowie i życie ludzi. Obowiązek podjęcia działań mających na celu zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych wynika już z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Co więcej, ustawodawca przewidział też odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Wobec powyższego za chybione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu na datę wydania kwestionowanego postanowienia, a więc sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r.). Zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki środek egzekucyjny miałby zostać nałożony zamiast grzywny ani nie wykazał, dlaczego uważa, że grzywna w wysokości 520 zł jest środkiem zbyt uciążliwym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, na podstawie której wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że syn skarżącej podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko chorobom opisanym w tytule wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.., albowiem wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a.. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.