Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 882/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr[...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli budowy budynku mieszkalnego w dniu 28 kwietnia 2004 r. stwierdzono fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowego obiektu przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu budowy. Nadto ustalono, że w budynku mieszkalnym prowadzona jest restauracja, przy braku decyzji o zmianie warunków pozwolenia na budowę.
Decyzja powyższa została uchylona zaskarżoną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2004 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przedwczesne. W art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy przewidziana została procedura legalizacyjna w przypadku zaistnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i dopiero w braku możliwości zalegalizowania wprowadzonych zmian organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie i nie poczynił żadnych ustaleń.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stwierdzenie istotnych odstępstw w realizowanej budowie nie dotyczy wprowadzonych na parterze budynku przesunięć w ramach układu ścianek działowych, lecz zmiany sposobu wykorzystywania budynku mieszkalnego na cele innej działalności. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga stosownego zgłoszenia, zaś na etapie budowy budynku mieszkalnego – wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której to decyzji inwestor nie posiadał.
Sąd uznał, iż organ odwoławczy wydał właściwe rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uzasadnione jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, czy wykonane roboty budowlane mogą być, czy tez nie, zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła E. B., zarzucając obrazę prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę były nieistotne. Podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisu intertemporalnego – art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że oparcie decyzji administracyjnej na przepisach art. 36a ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. jest prawidłowe.
Zarzuciła także obrazę prawa materialnego – art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wymienia istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków na budowę.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w skardze kasacyjnej. Niezbędnym więc jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd, a także uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje wyłącznie stosowanie (lub niestosowanie) tak przepisów prawa materialnego jak i procesowego, ale wyłącznie przez sąd administracyjny.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 – Prawa budowlanego, a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną ich wykładnię.
W związku z przedstawionym wyżej zarzutem przypomnieć należy, że stosownie do brzmienia art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określone zostało w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Tak więc kontrola sądów administracyjnych polega przede wszystkim na zbadaniu zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, a także wymaganej prawem procedury.
Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie – uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
Istota wydanej na podstawie wymienionego wyżej przepisu decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Uznając bowiem, że postępowanie przed organem I instancji zawiera istotne braki, które wymagają ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego "w całości lub znacznej części" uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W związku ze złożeniem skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, kontrola tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczała się wyłącznie do zgodności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa. Sąd zawsze bowiem związany jest granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt prawny, kwestionowany przez stronę. W tym przypadku była to decyzja kasacyjna, której legalność Sąd był zobowiązany zbadać, co uczynił stwierdzając, iż istniały podstawy do przekazania sprawy organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skoro więc sąd administracyjny nie badał decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcia, wydane w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, nie sposób uznać, iż niewłaściwie je zastosował lub dokonał błędnej ich wykładni.
Z przytoczonych wyżej powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.