Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 737/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 459/19 oddalił skargę T. R. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wszczął postępowanie w sprawie sposobu użytkowania należącego do skarżącego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Uczynił to w związku z pismem Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 12 marca 2018 r., który poinformował, że lokal ten został podzielony na dziesięć pokoi celem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług hostelowych. Komendant zwrócił uwagę, że oferty najmu pokoi dostępne są w Internecie, że Rada Osiedla "[...]" i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wyraziły zgody na wykonywanie wspomnianych usług, a mieszkańcy kamienicy uskarżają się na łączące się z nimi uciążliwości, często zgłaszając Policji problemy z lokatorami wynajmującymi pokoje.

Dnia 17 kwietnia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę lokalu z udziałem pełnomocnika skarżącego, pracownika spółki zarządzającej lokalem. W protokole odnotowano, że w lokalu – oprócz dwóch łazienek, kuchni i korytarza – znajduje się 10 ponumerowanych pokoi jednoosobowych, wyposażonych w kanapy, biurka i szafy ubraniowe. Sporządzono dokumentację fotograficzną.

Organ zgromadził dalszy materiał dowodowy, w tym kopie umów najmu dotyczących poszczególnych pokoi. Są one sporządzone na formularzach z pozostawionym miejscem na wpisanie danych najemcy, wysokości czynszu, numeru pokoju, daty zawarcia umowy, wydania pokoju i terminu płatności – termin końcowy najmu, 31 sierpnia 2018 r., był już uwzględniony w każdym formularzu. Na gotowych formularzach, obejmujących też katalog wyposażenia pokoju, sporządzono również protokoły przekazania pokoi, które dołączono do części umów, tak samo jak regulaminy, stanowiące integralną część umowy najmu, obejmujące m.in. zasady użytkowania lokalu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], organ, działając na podstawie 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wstrzymał użytkowanie lokalu oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia, następujących dokumentów:

1. 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;
2. 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;
3. 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
4. 4) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. 5) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej w sprawie możliwości spełnienia w lokalu wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., stosownie do art. 71a ust. 4 ustawy, nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania go do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, który powołaną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy nawiązał do art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy, a także do definicji mieszkania zawartej w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej powoływanego jako rozporządzenie) i samodzielnego lokalu mieszkalnego, przewidzianej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2018 r. poz. 716, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 532, ze zm.). Na tej podstawie stwierdził, że mieszkanie stanowi jedno samodzielne gospodarstwo domowe oraz że w sprzeczności z § 3 pkt 9 rozporządzenia pozostaje sytuacja, gdy w miejsce takiego gospodarstwa domowego, obejmującego członków rodziny lub osoby związane ze sobą, zostaje utworzone dziesięć niezależnych gospodarstw domowych.

W konsekwencji lokal skarżącego nie odpowiada ustawowej definicji mieszkania i wobec zintensyfikowania jego wykorzystywania na skutek znacznego powiększenia liczby lokatorów nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu.

Organ uznał, że lokal skarżącego przybrał charakter użytkowy i stał się miejscem wykonywania usług w zakresie zamieszkiwania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia. Dostrzegając zróżnicowanie tego rodzaju obiektów, skonstatował, że lokal nie jest przeznaczony wyłącznie dla członków określonej grupy społecznej, lecz jest dostępny dla wszystkich zainteresowanych, co świadczy o jego podobieństwie do obiektów takich jak: hotele, motele, pensjonaty oraz domy wypoczynkowe i wycieczkowe.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na tę decyzję, kwestionując wyrażone w niej stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej, jej przedmiot w niniejszej sprawie oraz przepisy znajdujące w niej zastosowanie. W kontekście treści art. 71a ust. 4 ustawy podniósł, że spór w sprawie zamyka się w pytaniach, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz czy istotnie wystąpiły podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o ten przepis.

Sąd udzielił odpowiedzi twierdzących w rozpatrywanym zakresie, podzielając ocenę organów, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu skarżącego.

W świetle akt sprawy wydzielono w nim 10 jednoosobowych pokoi mieszkalnych, które wynajmowane są za pośrednictwem [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], poprzez stronę internetową. Z kopii umów najmu lokali wynika natomiast, że ich przedmiotem jest najem poszczególnych pokoi oznaczonych osobnymi numerami wraz z prawem korzystania z części wspólnych lokalu w postaci kuchni, dwóch łazienek i korytarza. Tym samym każdy z pokoi stanowi przygotowane miejsce noclegowe, z którego korzystają osoby niespokrewnione i niezwiązane ani ze sobą, ani z właścicielem.

Jak zauważył Sąd, skarżący nie zgłosił organowi zmiany sposobu użytkowania lokalu, toteż organ prawidłowo zainicjował procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na wynajmie poszczególnych pokoi spowodowało bowiem, że lokal ten stracił charakter lokalu mieszkalnego, choć nie stał się przez to faktycznie lokalem użytkowym w rozumieniu w § 3 pkt 14 rozporządzenia. W efekcie Sąd zgodził się ze skarżącym, że lokal zachował funkcję mieszkalną, lecz zaakcentował, że funkcja realizowana jest w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego, z uwagi na użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, pełniących funkcję sypialną, i prowadzenie w nich odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób.

W konsekwencji lokal musi obecnie spełniać inne wymagania higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przypisane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub ich części, zaliczanych zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzania do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że bez znaczenia dla uznania lokalu należącego do skarżącego za służący do zamieszkiwania zbiorowego i powstania obowiązku spełnienia wymagań jak dla budynku zamieszkania zbiorowego jest fakt, iż zawarta w § 3 ust. 5 rozporządzenia definicja dotyczy budynku zamieszkania zbiorowego. Brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego nie wyklucza bowiem możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu.

Podsumowując Sąd wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny sprawy w sposób jednoznaczny wskazał na konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkaniowego wielorodzinnego. Skoro skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, uzasadnione stało się wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Pierwszy zarzut materialny podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 3 pkt 5 rozporządzenia wskutek błędnego przyjęcia, że:

1. – doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu z uwagi na realizowanie przez niego funkcji mieszkalnej w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego, podczas gdy brak jest przesłanek do uznania tego lokalu za lokal zamieszkania zbiorowego, ponieważ brak jest cech zbieżnych pomiędzy lokalem skarżącego a obiektami określonymi przez ustawodawcę jako budynki zamieszkania zbiorowego. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że lokal skarżącego nie ma cech budynku przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (dla osób w nim zamieszkujących jest to pobyt stały) czy też budynku do stałego pobytu ludzi przynależących do określonej grupy (typu dom dziecka, dom zakonny). Zaznaczył przy tym, że nie doszło na skutek zamieszkania najemców w lokalu skarżącego do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a zamieszkiwanie w nim najemców nie różni się niczym w zakresie wymienionych wyżej warunków od zamieszkiwania w nim wielopokoleniowej rodziny;
2. – przepis § 3 pkt 5 rozporządzenia ma zastosowanie do lokalu, podczas gdy ustawodawca posługuje się w nim pojęciem "budynku zamieszkania zbiorowego", nie zaś "lokalu zamieszkania zbiorowego", co przesądza o możliwości jego stosowania wyłącznie w odniesieniu do budynku, nie zaś pojedynczego lokalu i w efekcie doprowadziło do błędnego wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię § 3 pkt 9 rozporządzenia, a ściślej zawartego w nim pojęcia "samodzielnego gospodarstwa domowego", i uznanie, że lokal skarżącego, w wyniku prowadzenia w nim kilku odrębnych gospodarstw domowych, stracił charakter lokalu mieszkalnego i stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. W ocenie pełnomocnika taka wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że żaden lokal, w którym prowadzone jest więcej niż jedno gospodarstwo domowe, nie jest mieszkaniem w rozumieniu tego przepisu (czyli również lokal zamieszkiwany przez wielopokoleniową rodzinę bądź rozwiedzionych małżonków, prowadzących odrębne gospodarstwa domowe) i stanowi lokal przeznaczony do zamieszkania zbiorowego.

Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 (w skardze kasacyjnej pominięto tę jednostkę redakcyjną) lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Pełnomocnik stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji organów obu instancji, mimo że organy prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami procedury administracyjnej. Zwrócił uwagę na niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z wyważaniem interesu społecznego w zestawieniu ze słusznym interesem skarżącego (art. 7 K.p.a.), dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Powyższe, zdaniem pełnomocnika, przejawia się m.in. w dokonanym z góry założeniem, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, że osoby mieszkające w lokalu skarżącego nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, podczas gdy korzystają one z jednej kuchni i nie można wykluczyć, że dokonują wspólnych zakupów (np. środków czystości), czy też wspólnie zlecają wykonanie w lokalu określonych usług (np. naprawy usterek).

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki z art. 188 P.p.s.a – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego przed sądami obu instancji, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie nie zgodził się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. Odnosząc się do § 3 pkt 5 rozporządzenia zauważył, że ustawodawca rozróżnił budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi oraz budynek do stałego pobytu ludzi, przy czym lokal skarżącego nie spełnia żadnych z charakterystycznych dla tych budynków cech. Lokal nie jest wykorzystywany do okresowego pobytu ludzi, ponieważ każdy z zamieszkujących go najemców traktuje go jako swoje stałe miejsce pobytu. Najemcy ci nie przynależą też do określonej grupy, a podstawą ich prawa do lokalu skarżącego jest umowa zawarta w warunkach wolnorynkowych. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano, do której grupy budynków lokal skarżącego należy zaliczyć i z jakich powodów.

Zdaniem pełnomocnika ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd pierwszej instancji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy subsumpcji przepisów rozporządzenia, ponieważ jej wynikiem byłoby określenie w treści decyzji, kiedy lokal skarżącego z lokalu zamieszkania zbiorowego, za który został uznany, ponownie uzyska cechy lokalu mieszkalnego, poprzez precyzyjne wskazanie skarżącemu do podjęcia jakich działań jest zobowiązany. Tymczasem ani z treści decyzji, ani z zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie wynika, na czym miałoby polegać przywrócenie stanu pierwotnego. Brak wyraźnego skonkretyzowania obowiązków nałożonych na skarżącego w zaskarżonej decyzji, zdaniem pełnomocnika, każe zastanowić się nad jej nieważnością z uwagi na jej niewykonalność.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik podkreślił, że w § 3 pkt 5 rozporządzenia formułuje pojęcie "budynku zamieszkania zbiorowego", nie zaś "lokalu zamieszkania zbiorowego". Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni zawartego w § 3 pkt 9 rozporządzenia pojęcia "samodzielnego gospodarstwa domowego", przyjmując, że lokal skarżącego w wyniku prowadzenia w nim kilku odrębnych gospodarstw domowych stracił charakter lokalu mieszkalnego i stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej w odniesieniu do pojęcia "gospodarstwo domowe" nie wyklucza natomiast jego zastosowania w sytuacjach, kiedy w lokalu wprawdzie prowadzone jest kilka gospodarstw domowych, lecz lokal nadal pełni funkcję mieszkalną, a dla każdej osoby prowadzącej gospodarstwo stanowi on centrum życiowe i jest stałym miejscem pobytu.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do uchybień postępowania dowodowego, w szczególności akcentując brak zbadania przez organy, czy w wyniku użytkowania lokalu w obecnym kształcie doszło do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 i art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu. Jego zdaniem zaś lokal skarżącego nadal spełnia wszystkie wymagania określone w art. 5 ustawy, a w dacie wydania decyzji nie istniała żadna przesłanka do tego, aby twierdzić, że w lokalu doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "Grunwald" w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko zarówno organów, jak i Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Odnosząc się do jej zarzutów, na wstępie zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej koncentrują się wokół istoty problemu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem, określonego zresztą w jego uzasadnieniu jako przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Spór ten sprowadza się do kwalifikacji stanu, jaki występuje w lokalu należącym do skarżącego, polegającego na wydzieleniu w nim dziesięciu jednoosobowych pokoi i przeznaczeniu ich na wynajem. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów nadzoru budowlanego, że stanowi on zmianę sposobu zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy, z czym autor skargi kasacyjnej się nie zgodził. W ramach zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej podjął polemikę ze stanowiskiem, że lokal ten obecnie odznacza się cechami lokalu (budynku) zamieszkania zbiorowego, w tym ze względu na fakt, iż lokatorzy zamieszkujący w poszczególnych pokojach prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, z kolei procesowy zarzut kasacyjny podważa prawidłowość ustaleń faktycznych, na podstawie których to stanowisko sformułowano.

Jednocześnie jednak mniejszą wagę przywiązał pełnomocnik skarżącego do następstw tego poglądu, mimo że pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego odniósł także do art. 71a ust. 1 ustawy, uprawniającego organ nadzoru budowlanego – w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia – do wstrzymania użytkowania obiektu i jego części oraz do nałożenia określonych obowiązków. Bardziej podważa wszak samą podstawę nałożenia na skarżącego takich obowiązków, niż ich zakres, który wynika zresztą wprost z art. 71a ust 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy. Tylko w jednym fragmencie skargi kasacyjnej uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna, co oznacza jej nieważność, lecz ani tego wątku nie rozwinął, nie ani powołał art. 156 § 1 pkt pkt 5 K.p.a., przewidującego taką przyczynę stwierdzenia nieważności. Rozpoznanie skargi kasacyjnej w jej granicach musi być zatem ograniczone do rozstrzygnięcia wskazanej kwestii spornej.

Wymaga to nawiązania w punkcie wyjścia do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, który definiuje zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co samo przez się zmniejsza znaczenie innych przepisów, zwłaszcza podustawowych, podczas oceny, czy do takiej zmiany doszło (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1012/19, LEX nr 2714556). W myśl tej definicji chodzi w szczególności o podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Poprzedzenie tego wyliczenia słowem "w szczególności" wskazuje na jego niewyczerpujący charakter, co sprawia, że w art. 71 ust. 1 ustawy jedynie przykładowo wymieniono działania (zaniechania) wpływające na zmianę sposobu użytkowania czy raczej następstwa tych działań, które powinny być za tę zmianę uznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 606/16, LEX nr 2431821).

Katalog ten można więc rozszerzyć na inne sfery objęte wymaganiami dotyczącymi obiektów budowlanych, w tym – co istotne na gruncie niniejszej sprawy – ochrony przed hałasem (zob. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy). Zmiana sposobu użytkowania powinna bowiem przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18, LEX nr 2798932). Wymagania te muszą zmierzać do ochrony wartości chronionych przez prawo budowlane, które trzeba zestawić z interesem właściciela obiektu i jego prawem do dysponowania przedmiotem jego własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, LEX nr 1586370).

W konsekwencji zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom i każda inna interpretacja, rozszerzająca zakres zastosowania tego przepisu na inne przypadki, byłaby naruszeniem prawa własności, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1449/15, LEX nr 2267822). Dalszą kwestią pozostają natomiast te aspekty zagadnienia, które wykraczają poza regulację prawa budowlanego, w tym łączące się z prawnopodatkową kwalifikacją aktywności skarżącego czy koniecznością spełnienia przez nią innych niż budowlane warunków, np. przewidzianych dla osób wykonujących działalność gospodarczą polegającą na najmie lokali mieszkalnych czy prowadzeniu hostelu. Innymi słowy, istotne jest nie to, czy skarżący rzeczywiście zgodnie z prawem świadczy usługi w zakresie zamieszkania zbiorowego i do jakiej kategorii to zamieszkanie mogłoby być zaliczone, lecz to, czy skutki tych działań są porównywalne z oddziaływaniem, jakie tego rodzaju usługi powodują, i w efekcie czy wymagają tego, by budynek lub część budynku, w którym te działania są prowadzone, odpowiadał podwyższonym wymogom określonym dla zamieszkania zbiorowego.

Wynika z tego, że - jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, korygując stanowisko organów - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (tak powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 606/16, a także wyrok tego Sądu z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3014/14, LEX nr 2167537). Podzielić wypada pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie w wyniku intensyfikacji pełnionej przez lokal skarżącego funkcji mieszkaniowej w stopniu nadającym mu cechy miejsca zamieszkania zbiorowego. Lokal ten został wszak przystosowany do tego, by maksymalnie podwyższyć możliwość jego najmu jak największej liczbie osób. W tym celu dokonano adaptacji lokalu poprzez wydzielenie aż dziesięciu jednoosobowych pokoi z ujednoliconym wyposażeniem.

Dalszą kwestią pozostaje przy tym, że dokonano tego, zanim skarżący uzyskał tytuł prawny do lokalu. Oprócz tych rozwiązań konstrukcyjnych podjęto działania organizacyjne, powierzając zarząd lokalem profesjonalnemu podmiotowi, który zadbał o właściwe upublicznienie oferty najmu, a nadto o standaryzację umów najmu poszczególnych pokoi oraz sposobu ich wydania najemcom i użytkowania poprzez wprowadzenie formularzy umów wraz z regulaminami i protokołów wydania.

W wyniku tych zmian lokal skarżącego trudno uznać za mieszkanie w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia, czyli za zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Niepodobna prowadzić takiego gospodarstwa w lokalu składającym się aż z dziesięciu tak samo umeblowanych niewielkich pokoi i kilku pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku. Taki układ lokalu został dopasowany do potrzeb wielu najemców zamieszkujących poszczególne pokoje niezależnie od pozostałych najemców, co rzecz jasna nie wyklucza pewnych form współdziałania, szczególnie podczas korzystania ze wspólnych części lokalu. Nie zmienia to faktu, że lokal został przystosowany do prowadzenia dziesięciu odrębnych gospodarstw domowych.

Nietrafne są zarzuty podniesione w rozpatrywanym zakresie w skardze kasacyjnej, które skądinąd pozostają ze sobą w sprzeczności. Z jednej strony wszak pełnomocnik w ramach zarzutu procesowego podniósł, że nie zbadano, czy najemcy nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, z drugiej zaś zarzucił naruszenie § 3 pkt 9 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że prowadzenie kilku takich gospodarstw odrębnie oznacza, iż lokal stał się miejscem zamieszkania zbiorowego. Zarzut procesowy chybiony jest ze wskazanych wyżej przyczyn obiektywnych, które nie wymagają dalszych wyjaśnień. Niepodobna zresztą uznać, by obce sobie osoby wynajmujące niezależnie od siebie i samodzielnie pojedyncze pokoje w większym lokalu prowadziły wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi najemcami. Warunki ich zamieszkania w lokalu skarżącego, nawet jeżeli przybrały pewną formę domowej wspólnoty, odbiegają też od opisanych w skardze kasacyjnej sytuacji, gdy w mieszkaniu wyodrębniają się osobne gospodarstwa domowe, np. w wyniku rozwodu wspólnie zamieszkujących dotąd małżonków, usamodzielnienia się części rodziny wielodzietnej czy wynajęcia jednego czy nawet kilku pokoi osobom trzecim.

Nie wiąże się to przecież zazwyczaj z wydzieleniem konstrukcyjnym maksymalnej liczby niewielkich pomieszczeń mieszkalnych, ustandaryzowaniem ich wyposażenia, a szczególnie ich ponumerowaniem. Lokal skarżącego stał się więc miejscem zamieszkania zbiorowego i prowadzony w nim najem nie może być zrównywany z najmem części mieszkania już choćby z tego powodu, że prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego w lokalu po zakończeniu najmu nie byłoby możliwe bez co najmniej częściowego przywrócenia jego stanu poprzedniego, tj. połączenia wydzielonych obecnie niewielkich pokoi celem uzyskania pomieszczeń większych, użytecznych dla osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe.

Bezzasadny okazał się więc również pierwszy zarzut materialnoprawny. Maksymalizacja liczby pokoi, umożliwiająca prowadzenie aż dziesięciu odrębnych gospodarstw domowych w lokalu skarżącego, tworzonych przez osoby, które nie są ze sobą związane więzami rodzinnymi czy osobistymi, z pewnością przekłada się na intensyfikację odziaływania, jakie powoduje użytkowanie lokalu w stosunku do sytuacji, gdyby lokal wykorzystywany był jako mieszkanie. Skądinąd postępowanie w sprawie wszczęto w związku z interwencją Policji, podjętą na prośbę mieszkańców lokali sąsiednich, uskarżających się na znaczne zwiększenie uciążliwości łączących się z lokalem, będących następstwem udostępnienia go najemcom. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, co uzasadniało nałożenie na skarżącego obowiązków na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy, a następnie, wobec ich niewykonania, zastosowania rygoru, o którym mowa w art. 71a ust. 4 ustawy, polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, czyli - co wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej jest jasne - wstrzymaniu najmu w rozmiarach przydających lokalowi cechy miejsca zamieszkania zbiorowego.

Nietrafny jest zarazem zarzut naruszenia § 3 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie faktu, że w przepisie tym zdefiniowano budynek, nie zaś lokal zamieszkania zbiorowego. W art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidziano wszak zmianę sposobu użytkowania zarówno obiektu budowlanego, jak i jego części.

W konsekwencji zmiana ta może polegać też na tym, że obiekt taki (czyli budynek) staje się budynkiem zamieszkania zbiorowego w określonej części, stanowiącej lokal. W związku z tym przywołać wypada słuszne spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt

II OSK 3220/17 (LEX nr 2443631), że w świetle zamieszczonej w § 3 pkt 5 rozporządzenia definicji budynku zamieszkania zbiorowego przesądzającym kryterium jest przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi, a dalsze wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy. Stąd drugorzędne znaczenie ma to, czy i w jakim zakresie lokal skarżącego odpowiada tej definicji w pozostałej części. Nie można również uwzględnić argumentu, że przynajmniej niektórzy najemcy lokal skarżącego traktują jako stało miejsce swojego zamieszkania, wyrażając wolę zamieszkiwania w nim przez dłuższy czas. Wszystkie zgromadzone w aktach sprawy umowy najmu były bowiem zawarte na czas określony, w każdym przypadku zamknięty tą samą datą końcową wynikającą z formularza, na którym te umowy sporządzono.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.