Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W. i A. P. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. pozwolenia na budowę parkingów osiedlowych. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] września 2003 r., odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego uznając, że wnioskodawcy, jako członkowie spółdzielni mieszkaniowej, nie posiadają przymiotu strony w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. ww. decyzje zostały uchylone, ze względu na niewyjaśnienie, czy wnioskodawcy posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę parkingu.
Sąd uznał za niezbędne zbadanie, czy w sprawie nie został naruszony przepis § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z naruszeniem którego mogło wiązać się prawo skarżących do występowania w charakterze stron w postępowaniu nieważnościowym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Małopolski wydał w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzję umarzającą postępowanie nieważnościowe, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. Również i te decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r. uchylił powyższe decyzje, w związku z niewykonaniem wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 14 lipca 2004 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie wszczęte na wniosek W. i A. P., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosując się do wytycznych Sądu, dokonał wizji w terenie i ustalił, że mieszkanie W. i A. P. znajduje się na parterze, z oknami wychodzącymi na parking. Odległość ściany z oknami od krawężnika parkingu wynosi 14,1m. Natomiast w odległości ok. 8 m od okien skarżących przebiega droga dojazdowa o zmiennej szerokości od 6,5 do 4 m. (bez prawa postoju). Strefa parkingu, wzdłuż budynku wnioskodawców, posiada 43 miejsca postojowe, które - zgodnie z zatwierdzonym projektem - zlokalizowane są w odległości 12 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Organ uznał zatem, że zostały spełnione warunki określone w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dla zgrupowania do 60 stanowisk parkingowych przedmiotową odległość określono na minimum 10 m. Wobec powyższego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego wystąpiły osoby, którym nie można przypisać przymiotu strony. Dlatego też wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Podzielając argumentację w niej zawartą organ odwoławczy dodał, iż dodatkowo ustalono, że wnioskodawcom nie przysługuje prawo rzeczowe do ich lokalu w rozumieniu art. 244 § 1 Kc, a jedynie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego.
Na decyzję ostateczną skargę złożyli W. i A. P., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ich ocenie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust 5 Prawa budowlanego. Wskazali, że zwrócili się do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego nie o ustalenie, czy są stroną w sprawie, tylko złożyli zawiadomienie o fakcie złamania przepisów ustawy - Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu, w stosunku do którego nałożony został obowiązek rozbiórki.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w orzeczeniach z dnia 14 lipca 2004 r. oraz z dnia 12 czerwca 2006 r. zawarł wytyczne co do dalszego postępowania organów w rozstrzyganej sprawie. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organy były związane oceną prawną zawartą w ww. orzeczeniach, co oznaczało, że zobowiązane były do ponownego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach, t.j. do zbadania, czy w sprawie nie został naruszony przepis § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.).
Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że odległość ściany z oknami mieszkania skarżących od krawężnika parkingu wynosiła 14,1 m, przy czym strefa parkingu, wzdłuż ich budynku, posiadała 43 miejsca postojowe. Oznaczało to brak naruszenia ww. przepisu prawa materialnego, co przesądziło z kolei, że skarżący nie posiadali interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę parkingu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r. skargę kasacyjną wnieśli W. i A. P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że zarówno organ I jak i II instancji poniechały zbadania uprawdopodobnionych przez skarżących okoliczności wskazujących na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę parkingu;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 k.p.a. oraz § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organy zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, umożliwiającego zbadanie istnienia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, w zakresie:
- a) odległości budynku skarżących od wydzielonych miejsc postojowych, utworzonych na podstawie nieważnej, w ich ocenie, decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wskazując iż wynosi ona około 12 m;
- b) ilości miejsc parkingowych utworzonych na podstawie nieważnej decyzji, która faktycznie wynosi nie projektowane 43, lecz znacznie ponad 60 miejsc.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji, skupiając się na zagadnieniach formalnych, całkowicie pominął normę art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie zweryfikowano w żaden sposób podnoszonych przez skarżących zarzutów związanych z nieważnością decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, jako naruszającej art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który nakazuje odmowę zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę w przypadku zaistnienia przesłanek, które wystąpiły w sprawie.
Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął się naruszeniem przez organy art. 7 i 77 k.p.a. w związku z § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucili, że ustalona podczas wizji w terenie ilość miejsc parkingowych została wyliczona w sposób wadliwy, wzięto bowiem pod uwagę jedynie miejsca postojowe położone po przeciwnej stronie ciągu komunikacyjnego biegnącego wzdłuż budynku mieszkalnego, nie uwzględniono natomiast zatok parkingowych położonych po tej samej stronie ciągu komunikacyjnego co budynek mieszkalny, gdzie parkowanie odbywa się równolegle do osi jezdni. Zatoki te nie tylko zwiększały ilość miejsc postojowych do ponad 60, lecz również położone były ok. 8 m od okien ich mieszkania. Postępowanie nieważnościowe mogło się zatem toczyć z udziałem W. i A. P. jako stron, nie zaś wyłącznie z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podnieść przede wszystkim należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał w zaskarżonym wyroku legalność rozstrzygnięć organów administracji w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a samo postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powstaje kwestia oceny, czy wnioskodawca jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze zatem zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego.
Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o pozwoleniu na budowę, należy odnieść się zarówno do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tego postępowania w kontekście oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach Sądu I instancji, poprzedzających zaskarżony wyrok. W myśl bowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Z kolei art. 170 ww. ustawy stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W prawomocnych wyrokach z dnia 14 lipca 2004 r. i z dnia 12 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprezentował pogląd, że członek spółdzielni mieszkaniowej tylko wtedy posiada uprawnienie do kwestionowania decyzji skierowanej do tej spółdzielni, gdy wykaże, że w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Istotne było zatem w sprawie ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu parkingów ignoruje w swej treści postanowienia § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.), w zakresie odległości parkingu od okien budynku mieszkalnego skarżących. Jeśli tak - z naruszeniem tego przepisu możnaby wiązać prawo W. i A. P. do występowania w postępowaniu w charakterze strony.
Stosując się do tej wiążącej oceny i wskazań zawartych w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy ustaliły, że sporna odległość od strefy parkingu wzdłuż bloku nr [...] (w którym mieszkają skarżący), posiadającej 43 miejsca parkingowe, wynosi ponad 14 m. To ustalenie faktyczne (niekwestionowane przez W. P. w protokole z oględzin) zostało przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i pozwoliło na konstatację, że nie doszło do naruszenia § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie – skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta został jedynie o zarzuty wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty te, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, jeżeli mają stanowić podstawę kasacji, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi. Nie można, jak to błędnie uczyniono we wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku odwoławczym, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarzucać Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z treści części zarzutów oraz ich uzasadnienia strona skarżąca kwestionuje zasadność oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem wady decyzji, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym. Decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności skutkuje powstaniem stosunku prawnego ułomnego, albo tym, że w ogóle nie dochodzi do nawiązania stosunku prawnego.
Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., II OSK 887/06, Lex 344941). Z tych przyczyn nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 105 § 1, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., jak też art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mającymi, co oczywiste, charakter przepisów prawa materialnego.
W tej sytuacji zarzut, że Sąd I instancji zaaprobował zaniechanie organów w zakresie zbadania, czy decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w ocenie tego Sądu wszczęte postępowanie nieważnościowe zostało prawidłowo umorzone z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, nie może w sposób oczywisty spowodować oczekiwanego rezultatu. Postępowanie wyjaśniające, które poprzedzało wszczęcie bądź odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może bowiem dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a więc m.in. tego, czy żądanie zostało zgłoszone przez uprawniony podmiot. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Kwestia ta może być wyjaśniona dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji i znaleźć wyraz poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 1 lub 2 k.p.a. Jedynie wtedy, gdy w chwili złożenia żądania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot z nim występujący posiada, czy nie posiada przymiotu strony, można przyjąć, iż należy wszcząć postępowanie administracyjne i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie.
W przypadku, gdy okaże się, że wnoszący podanie nie dysponuje swym interesem prawnym, wtedy wszczęte postępowanie musi zostać umorzone (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 9 września 2002 r., II SA/Kr 316/01, OSP 2003/11/138). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się zaś do zarzutu zaniechania wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, to przyznać należy, że organowi administracji służy wprawdzie prawo uruchomienia postępowania nadzorczego z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), ale nie można mu skutecznie czynić zarzutu, że z uprawnienia tego nie skorzystał w sytuacji, gdy w jego ocenie nie wystąpiła wada określona w art. 156 § 1 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegający na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odległości parkingu od budynku nr [...] oraz ilości miejsc parkingowych, również nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Podnieść należy, że aprobata Sądu I instancji dla dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych wynikała z przywołanych przez Sąd, a przeprowadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów, w szczególności oględzin, mających na celu ustalenie odległości parkingu od bloku nr [...], w którym zamieszkują skarżący. Wynik tych oględzin, jak już wyżej podniesiono, nie był kwestionowany przez skarżącą W. P. Tym samym skarga kasacyjna nie wykazała, że przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny został ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą, przez co nie do zaaprobowania jest pogląd, że Sąd meriti doszedł do mylnego przekonania, iż organy orzekające prawidłowo nie uznały skarżących za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.