Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2916/14 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1, art. 39 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę: zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...]wraz z przyłączami technicznymi: przyłączem wody na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej i deszczowej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], budową zjazdu publicznego (wyjazdu) w ul. [...]dz. ew. [...] z obrębu [...] wraz z przebudową chodnika na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], przebudową zjazdu publicznego (wjazdu) z ul. [...] zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wraz z budową chodnika i przebudową ogólnodostępnych miejsc parkingowych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], drogą wewnętrzną na terenie działki nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulicy [...],[...],[...]w [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań: Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] Urzędu m.st. [...] od decyzji Prezydenta m.st. [...] z dnia [...] 2014 r., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zachodziła przesłanka wyłączenia Prezydenta m. st. [...] od prowadzenia postępowania administracyjnego. Z wypisów z rejestru gruntów wynikało bowiem, że właścicielem działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest Miasto st. [...]. Zatem zaistniała sytuacja, w której o uprawnieniach Miasta st. [...], reprezentowanego z mocy prawa przez Prezydenta m. st. [...], rozstrzygał Prezydent m. st. [...], będący tak organem wykonawczym Miasta, jak i pracownikiem Urzędu Miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony i jako organ rozpoznający tę sprawę. W takim przypadku prezydent miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt OSK 1093/10 oraz z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 732/11).
W ocenie organu, badana w trybie odwoławczym decyzja Prezydenta m.st. [...] z dnia [...] 2014 r. wydana zatem została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, że nie może merytorycznie ocenić projektu budowlanego, gdyż naruszałoby to art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 1198/88). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez inny organ stopnia podstawowego niż Prezydent m. st. [...].
[...] Spółka z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] 2014 r., domagając się jej uchylenia i nakazania rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Zdaniem Spółki nie było w tej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy Prezydent m.st. [...] - miasta na prawach powiatu, działający w sprawie, jako starosta podlegał wyłączeniu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy właścicielem działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest Gmina Miasto st. [...], natomiast inwestorem jest wieczysty użytkownik tych gruntów.
Sąd powołał art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) i wskazał, że w niniejszej sprawie z jednej strony Prezydent m.st. [...] jest organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego.
W myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej. Właściwość tego organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 82 ustawy Prawo budowlane. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę występuje wieczysty użytkownik, a właścicielem gruntu jest Gmina. Z powołanych przepisów wynika kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także w odniesieniu do gruntów gminnych.
Sąd powołał wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), w którym NSA podkreślił, że obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej.
Przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem [...] 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Mimo że ustawodawca ma świadomość, że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tak jak np. uregulował to w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.
Sąd wskazał, że uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.
W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, Sąd podkreślił, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa.
Sąd wskazał, że stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i może mieć przez analogię zastosowane w tej sprawie (wyrok z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu brak jest w świetle powyższego podstaw prawnych do uznania, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia Prezydenta m.st. [...] od udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z przyłączami technicznymi, budową zjazdu publicznego (wyjazdu) - w rejonie ulicy [...],[...],[...]w [...]. Zatem zadaniem Wojewody [...]będzie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. [...]z dnia [...] 2014 r., z koniecznym odniesieniem się do interesu prawnego odwołujących się podmiotów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]2014 r. nr [...] o wyłączeniu Prezydenta m.st. [...] od udziału w postępowaniu i wyznaczeniu Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, gdyż oczywiście bezzasadnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów i ich uzasadnienia, czy też formułowania domysłów w tym zakresie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] o wyłączeniu Prezydenta m.st. [...] od udziału w postępowaniu i wyznaczeniu Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Zarzut ten nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...], a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Natomiast kwestia braku uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] mogłaby być rozważana w sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., stosownie do którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzutu naruszenia wskazanego przepisu jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.