Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 49/19, oddalił skargę P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie zmiany zarządzenia nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] stycznia 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta W. o zmianę zarządzenia nr [...] Prezydenta W. przez wykreślenie w załączniku do wyżej wskazanego zarządzenia w części A pozycji [...], ID [...] obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] dzielnica W. "[...]", wskazując w uzasadnieniu, że sporna działka nie znajduje się na obszarze Pomnik Historii "[...]".
W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wskazał, że przedmiotowy teren został ujęty w gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ochronie zabytków", za zatem obiekt ten nie musiał być wpisany do rejestru zabytków bądź też znajdować się na terenie pomnika historii, aby zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na powyższe pismo organu Skarżąca z [...] lutego 2018 r. ponownie wezwała do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę wskazanego powyżej zarządzenia, gdyż wpisanie przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane z naruszeniem obowiązującej litery prawa i jednocześnie z pominięciem przewidzianej przepisami procedury.
Organ w piśmie z [...] lutego 2018 r. udzielił stronie skarżącej ponownych wyjaśnień co do wpisania przedmiotowego terenu do gminnej ewidencji zabytków.
Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2018 r. złożyła kolejne uzupełnienie wniosku o usunięcie naruszenia prawa z [...] stycznia 2018 r., stawiając szereg zarzutów odnoszących się do zarządzenia Prezydenta W. nr [...].
Organ w odpowiedzi na ww. pismo, przy piśmie z [...] maja 2018 r. przesłał opinię sporządzoną przez adwokata T.L. w sprawie zarzutów i wniosków Skarżącej dotyczących ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości przy ul. [...] w W. Strona skarżąca w piśmie z [...] maja 2018 r., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazała, że nie składała wniosku o wykreślenie terenu z gminnej ewidencji zabytków, a wniosek z [...] stycznia 2018 r. jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie Skarżąca skierowała do organu pismo z [...] czerwca 2018 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia z obiegu prawnego pism zawierających nieprawdziwe twierdzenia pism zmanipulowanych oraz pism poświadczających nieprawdę".
W odpowiedzi na powyższe pisma, organ pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformował Skarżącą, że ww. pisma zostały dołączone do jej pisma z [...] stycznia 2018 r. jako uzupełnienie stanowiska, a dalsza korespondencja w sprawie nie będzie prowadzona do chwili ujawnienia się nowych faktów lub dowodów.
W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęło do Prezydenta W. ponaglenie Skarżącej z [...] lipca 2018 r. wniesione w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a.), w którym zażądano od organu wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z [...] stycznia 2018 r., załatwienia sprawy bez względnej zwłoki oraz uwzględnienia treści informacji oraz wyjaśnień złożonych do organu w przedmiotowej sprawie. Skarżąca ponownie wskazała, że nie składała wniosku o wykreślenie terenu z gminnej ewidencji zabytków, a wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę zarządzenia Prezydenta W. nr [...].
Przedmiotowe ponaglenie zostało przekazane zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które w piśmie z [...] września 2018 r., nr [...], wskazało, że w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661, z późn. zm.) wpis oraz wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną i nie jest to postępowanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, w związku z czym wniosek Skarżącej nie wywołuje wszczęcia postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjne, a przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącej.
W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Sąd wskazał, że na skutek zmiany przepisu art. 101 u.s.g, która weszła w życie przed złożeniem przez Skarżącą pierwszego pisma w rozpoznawanej sprawie, zniesiony został obowiązek złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego. Tym samym zdaniem Sądu po stronie organu nie istniał ustawowy obowiązek rozpoznania złożonego przez Skarżącą wezwania do usunięcia prawa, którego złożenie nie miało oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a.), przez brak należytego uzasadnienia prawnego wyroku, a w szczególności brak wskazania, dlaczego skarga nie może być uwzględniona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.;
- 2) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez pominiecie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
- 3) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie "Opinii dotyczącej wartości zabytkowych, kompozycyjnych i przyrodniczych zespołu zieleni na skwerze przy ul. [...] w W." oraz postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2014 r., które potwierdzają brak walorów zabytkowych przedmiotowej nieruchomości, które mogłyby uzasadniać objęcie nieruchomości jedną z form ochrony zabytków;
- 4) art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie było podstaw prawnych do zobowiązania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia nr [...], podczas gdy interes Skarżącej polegał na ochronie przysługującego mu prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed arbitralnymi i niemającymi uzasadnienia w prawidłowo stosowanych przepisach prawa ograniczeniach, gwarantowanych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i podpisane przez Polskę umowy międzynarodowe i przepisy prawa cywilnego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszeniu prawa materialnego:
- 1) art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że teren obejmujący działkę nr [...] z obrębu [...] ma walory zabytkowe i dlatego może podlegać ochronie w formach przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
- 2) art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niezasadne zastosowanie i błędne wpisanie przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, pomimo braku zabytkowego charakteru nieruchomości;
- 3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przez jego niezasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i niewykreślenie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków, pomimo braku jakichkolwiek wartości zabytkowych.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że umieszczenie spornej nieruchomości w ewidencji zabytków jako pozostałość ogrodu jest niezasadne, gdyż pozostałości takiego ogrodu nie istnieją. Ogród ten nie zachował się do czasów współczesnych. Istniejące na przedmiotowej działce gruntu drzewa i krzewy są w złym stanie i brak jest jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć, że pozostają w jakimkolwiek związku lub są pozostałością świadomej koncepcji ogrodowej.
W konsekwencji powyższego, zdaniem Skarżącej, brak jest podstaw do objęcia spornego, zurbanizowanego terenu ochroną konserwatorską i w konsekwencji ograniczenia prawa właściciela do swobodnego dysponowania przedmiotem prawa własności. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy ustawa o ochronie zabytków nie przewiduje trybu odwoławczego od umieszczenia zabytku w ewidencji, to jedyną możliwością jest w tym zakresie żądanie usunięcia naruszenia prawa z trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaznaczyła przy tym, że zakwestionowana została zgodność przepisów ustawy o ochronie zabytków z Konstytucją, w zakresie, w jakim pozbawia właścicieli nieruchomości środków ochrony przed objęciem nieruchomości ochroną konserwatorską.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm.
Pismem procesowym z 25 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, iż w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W szczególności nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a.), przez brak należytego uzasadnienia prawnego wyroku, a w szczególności brak wskazania, dlaczego skarga nie może być uwzględniona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z treści zaskarżonego wyroku wynika bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Prezydenta W. polegającą na niewszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej spółki z [...] stycznia 2018 r.
Takie odczytanie treści skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznać należy za prawidłowe, albowiem odpowiada tak treści zgłoszonych w niej zarzutów określonych jako naruszenie prawa polegające na cyt. "nie wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek spółki", co cyt. "stanowi rażącą przewlekłość działania organu" i odwołujących się do przepisów K.p.a. regulujących tryb postępowania w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej, jak i zawartemu w skardze wnioskowi o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek spółki z [...] stycznia 2018 r. i przeprowadzenia tegoż postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz do zobowiązania organu do zaprzestania dalszego naruszania prawa poprzez niezwłoczne zakończenie czynności na wniosek spółki dotyczący bezprawnego wpisania działki gruntu na listę Gminnej Ewidencji Zabytków w W. Za takim odczytaniem skargi przemawia wreszcie treść pisma procesowego skarżącego z [...] maja 2019 r., gdzie jako uchybienie organu wskazano brak wszczęcia i przeprowadzenia postępowania oraz brak wydania decyzji załatwiającej złożony wniosek.
Jednocześnie w treści skargi brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do art. 101 ust. 1 u.s.g., czy też do treści tego przepisu, jak też wskazania by przedmiotem zaskarżenia do sądu była konkretna uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę sądowoadministracyjną i określa przedmiot kontroli sądowej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami.
W sprawach dotyczących bezczynności (przewlekłości) organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zatem skarga. Sąd I instancji nie ma przy tym możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności (przewlekłości) w działaniu organu administracji.
Skoro zaś, w rozpoznawanej przez sąd sprawie przedmiotem skargi była bezczynności (nazywana jedynie w skardze przewlekłością) w działaniu organu, to przedmiotem swojej oceny sąd nie mógł ocenić zgodności z prawem aktu w postaci zarządzenia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków W. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłość badaniu przez sąd administracyjny nie podlega bowiem istota sprawy administracyjnej, w tym kwestie merytoryczne, lecz wyłącznie sam przebieg postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. I OSK 889/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Inaczej rzecz ujmując w przypadku skargi na bezczynność – istotny jest wskazany w skardze brak działania wyrażający się w braku podjęcia przez wskazany organ konkretnych aktów lub czynności, które winny być w ocenie skarżącego zrealizowane, a jednocześnie nie jest możliwe przekształcenie przedmiotu tak rozumianej sprawy sądowoadministracyjnej w toku postępowania przed sądem administracyjnym w sprawę ze skargi na zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego.
Powyższych okoliczności nie wyartykułowano wprawdzie w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co mogłoby być oceniane jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie opierało się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym co do treści skargi i trafnie ograniczało się do rozpoznania sprawy jedynie w jej granicach tą skargą wyznaczonych.
Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr I.2 i I.3.
Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, iż skonstruowane one zostały w sposób wadliwy, albowiem wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 145 § 1 P.p.s.a. dzieli się na trzy punkty, z których pkt 1 zawiera trzy odrębne jednostki redakcyjne oznaczone literami. Konsekwencją wprowadzenia w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest zaś wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może co za tym idzie domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Powyższe oznacza, że skarżący kasacyjnie winien wskazując podstawy kasacyjne podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.
Brak spełnienia powyższych wymogów uniemożliwia natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez treść zarzutów kasacyjnych do zaskarżonego orzeczenia i dokonanie jego kontroli. Z takiego wskazania zarzutów kasacyjnych jak uczynił to autor skargi kasacyjnej nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny w czym konkretnie dopatruje się on naruszenia prawa przez Sąd I instancji.
Niezależnie od powyższej wadliwości zarzutów kasacyjnych oznaczonych jako I.2 i I.3 samodzielnie uzasadniającej ich oddalenie wskazać nadto trzeba, iż o ich bezzasadności przesądza nadto okoliczność, art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera przepisy o charakterze wynikowym, to jest wskazujące jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt 1lit. b), innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1lit. c), zaistnienie przyczyny określonej w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (§ 1 pkt 2), względnie wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (§ 1 pkt 3).
Z treści powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, iż w ogóle nie znajdzie ona zastosowania w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu, co oznacza, iż nie może ona co od zasady zostać naruszona przez orzekający w sprawie z tego rodzaju skargi sąd administracyjny. Żadna z wskazanych wyżej regulacji nie mogła by też zostać naruszona w przypadku rozpoznawania przez sąd skargi na zarządzenie lub uchwałę organu gminy złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem w takiej sytuacji procesowej sąd uwzględniając skargę orzeka na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Podkreślić przy tym trzeba, iż w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odwołał się do wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 145 § 1 P.p.s.a., a swoje orzeczenie wydał na podstawie art. 151 P.p.s.a., którego naruszenia jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Odnosząc się do wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 8 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., zauważyć zaś należy, iż także żaden z tych przepisów nie został naruszony przez orzekający w sprawie Sądu I instancji.
Sąd ten wyraził bowiem – niezakwestionowany w skardze kasacyjnej pogląd prawny, iż wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zmianę zarządzenia nr [...] Prezydenta W. nie inicjował postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a., albowiem dotyczył zarządzenia, podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, które może być kwestionowane skargą do sądu administracyjnego wywiedzioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i z tego powodu oddalił skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu tegoż wniosku.
Co za tym idzie Sąd I instancji w ocenie prawidłowości organu nie stosował w ogóle przepisów K.p.a., w tym regulacji wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, iż przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy sądowoadministracyjnej była ocena czy w postępowaniu organu zaistniała bezczynność, bądź przewlekłość, co oznacza, iż Sąd ten nie był uprawniony do badania kwestii mających wpływ na merytoryczną treść aktu lub czynności, w tym kompletności zebranego przez organ materiału dowodowego i jego oceny, co także wskazuje, iż nie mógł naruszyć art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Podkreślić wreszcie trzeba, iż sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a. w toku postępowania sądowoadministracyjnego, którego przebieg wyczerpująco regulowany jest przepisami P.p.s.a.
Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania, w tym zastosowania odpowiednich regulacji procesowych przez organy, których działanie kontroluje, co oznacza, że nie może zaistnieć samoistne naruszenie przez Sąd wskazanych jako naruszone przepisów K.p.a. przez orzekający w sprawie sąd administracyjny, w szczególności poprzez pominięcie przedstawionych przez stronę dowodów, czy też sporządzenie w ocenie strony nie przekonującego, uzasadnienia wyroku.
Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie było podstaw prawnych do zobowiązania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia nr [...].
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż błędna wykładnia prawa może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów – por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).
Wymogom powyższym autor skargi kasacyjnej nie sprostał, albowiem, tak z zarzutu, jak i uzasadnienia tego pisma procesowego nie wynika na czym polegała błędna interpretacja wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz przede wszystkim jakie jest prawidłowe znaczenie tego przepisu.
Zauważyć nadto trzeba, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wyraził w ogóle zwalczane go tym zarzutem poglądu, zaś treść rozstrzygnięcia sądowego warunkowana była granicami rozpoznawanej sprawy wynikającymi z tego, iż została zainicjowana skargą na bezczynność organu.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd I instancji – jak wykazano to już powyżej – nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie legalności (zgodności z prawem wskazanego) wyżej zarządzenia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków W., a gdyby takowe rozstrzygnięcie wydał, to dopuściłby się naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Powyższe przesądza jednocześnie o bezzasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczonych nr II.1, II.2 i II.3 oraz braku naruszenia norm konstytucyjnych, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 222 § 2 K.c., albowiem przedmiotem badania Sądu I instancji nie było w ogóle weryfikacja zgodności z prawem, w tym wskazanymi wyżej przepisami zarządzenia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...].
Niejako na marginesie tych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać wreszcie należy, iż z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wynika w ogóle jakiej treści orzeczenie winien wydać sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia zasadności zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Odpowiednią regulację zawiera w tym zakresie art. 146 § 1 P.p.s.a., który jednakże nie daje podstaw dla wydania wyroku o treści oczekiwanej przez autora skargi kasacyjnej, to jest zobowiązania organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały lub zarządzenia.
Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował organ także w postępowaniu przed Sądem I instancji.