Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 130/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. i [...] w siedzibą w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krakowie - Powiat Grodzki do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej dotyczącego robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. w terminie 1 miesiąca (pkt I); stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz skarżącej E.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III); odrzucił skargę [...] w siedzibą w K. (pkt IV)
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 3 września 2010 r. E.S. oraz [...] w siedzibą w K. wniosły do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność w postępowaniu znak [...], w której domagały się wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do wstrzymania toczących się prac w pomieszczeniach [...] i [...], skompletowania dowodów żądanych przez strony skarżące, zaprzestania rozdzielania spraw i gromadzonego materiału, a także połączenia różnych spraw w jedno postępowanie. W tym ostatnim zakresie wskazywały, że poza postępowaniem w sprawie znak [...] pojawiają się nowe sygnatury nieznanych skarżącym postępowań w sprawach znak: [...],[...],[...].
Do skargi załączono jako podlegające wykorzystaniu pisma, które miały zostać złożone uprzednio przez skarżące w innych postępowaniach sądowych, ze skarg na bezczynność organu pierwszej i drugiej instancji w sprawach dotyczących budynku przy ul. [...] w K. znak: [...],[...],[...]. W pismach tych zarzucano nielegalność adaptacji strychu na trzy dwupoziomowe mieszkania, adaptacji tzw. pomieszczenia [...] oraz reszty piwnic tzw. lokalu [...], fałszowanie dokumentacji budowlanej, a w następstwie tego ksiąg wieczystych. Wskazywano na zaskarżenie przez E. S.bezczynności organu pierwszej i drugiej instancji.
Składając odpowiedź na skargę w piśmie z dnia 27 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki powołał sprawy znak: [...],[...],[...] wskazując, że skarżące nie podają precyzyjnie w skardze, którego postępowania ona dotyczy. Oświadczył także, że podtrzymuje stanowisko zawarte uprzednio w odpowiedzi na skargę stron skarżących z dnia 13 sierpnia 2010 r., gdzie zawarł niżej podane wyjaśnienia oraz wnioski.
I tak podawał ówcześnie, że w sprawie znak [...], na wniosek E. S. z dnia 23 lutego 2009 r. wszczęto postępowanie dotyczące legalności wykonanej w latach 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. Postępowanie to zostało zakończone w pierwszej instancji wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Niniejszą skargę na bezczynność strona wniosła w toku postępowania odwoławczego, które zostało zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. W tym stanie faktycznym nie zachodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
Co do postępowania w sprawie znak [...] wskazywał, że ma ono za przedmiot sprawdzenie prawidłowości robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w K. polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] (parter) z piwnicą. Nadto w dniu 6 lipca 2009 r. organowi nadzoru budowlanego zostało przekazane przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowie pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r., którego żądania pokrywają się z zakresem przedmiotowym i podmiotowym postępowania administracyjnego. Pismo powyższe zostało do tego postępowania włączone, o czym skarżąca została zawiadomiona pismem z 16 lipca 2010 r. W aktualnym stanie sprawy organ pierwszej instancji uznał, że zebrany został wyczerpująco materiał dowodowy i zgodnie z art. 10 k.p.a. skierował do stron przedmiotowego postępowania zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2010 r. Po upływie zakreślonego w zawiadomieniu terminu zostanie wydana w sprawie decyzja.
Postępowanie w sprawie [...] dotyczyło obiektu budowlanego położnego przy ul. [...] w K. Nie miało ono żadnego związku z postępowaniami, w których jako strona występowała E. S. Jak ustalono powyższa odpowiedź na skargę, do której odwołał się organ w niniejszej sprawie, została złożona uprzednio do sprawy sygn. akt SAB/Kr 102/10, zaś jej kserokopia stanowi załącznik do skargi w niniejszej sprawie
W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie z dnia 27 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wyjaśniał dodatkowo, że powołane w niej jako nowe sygnatury postępowań administracyjnych dotyczą:
- - postępowanie znak [...] ma za przedmiot roboty budowlane realizowane w poziomie piwnic w pomieszczeniu [...] w budynku przy ul. [...] w bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdzie skarżące nie są stronami postępowania;
- - do oznaczenia [...].zarejestrowano dwa pisma: z dnia 9 marca 2009 r. i 27 września 2009 r., oraz dwa protokoły przyjęć wyżej wymienionej dnia 30 sierpnia 2012 r. i dnia 1 września 2012r.;
- - pod sygnaturą [...] nie jest i nigdy nie było prowadzone postępowanie administracyjne.
W dwóch pismach z dnia 12 października 2010 r. poza kwestiami formalnymi, tj. w zakresie zarzutów merytorycznych, skarżące ponawiały wątek zatruwania tlenkiem węgla, opadania budynku i innych szkód związanych z nielegalnym powstaniem trzech lokali w budynku przy ul. [...] (adaptacja strychu na trzy dwupoziomowe mieszkania, adaptacja tzw. pomieszczenia [...] oraz reszty piwnic tzw. lokalu [...]), fałszowania dokumentacji budowlanej, a w następstwie tego ksiąg wieczystych. Wskazywały na zaskarżenie przez E. S. bezczynności organu pierwszej i drugiej instancji oraz różnych decyzji, a także niekompletności akt administracyjnych.
Postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę złożoną w niniejszej sprawie przez [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 597/11 uchylił powyższe postanowienie.
Po wydaniu w sprawie niniejszej w dniu 9 stycznia 2012 r. zarządzenia o wyznaczeniu rozprawy na dzień 22 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki złożył w dniu 25 stycznia 2012 r. pismo z daty 24 stycznia 2012 r., w którym zawiadomił o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., doręczonej. E. S. Uwierzytelniony odpis tej decyzji oraz dowodu doręczenia stanowią załącznik do pisma. Wyjaśniał także przyczyny nieprzedstawienia kompletnych akt administracyjnych, które pozostają w dyspozycji organu drugiej instancji w związku z odwołaniem od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
W dniu 30 stycznia 2012 r. skarżące złożyły w sprawie niniejszej pismo zawierające wniosek o odroczenie rozprawy na czas nieokreślony, powołanie biegłego z urzędu i powiadomienia Prokuratora Generalnego sygn. akt [...]. Oświadczyły, że zastrzegają sobie zwrot kosztów i skarg kasacyjnych. W piśmie tym informowały również o innych złożonych z ostrożności procesowej skargach oraz uznawały, że względy ekonomii procesowej uzasadniają przed rozstrzygnięciem sprawy niniejszej uprzednie zakończenie postępowania w stosunku do Prezydenta Miasta Krakowa sygn. akt II SAB/Kr 63/11.
W kolejnych pismach skarżące wskazały na uchybienia proceduralne zaistniałe postępowaniach administracyjnych, sądowoadmonistracyjnych - w tym mającym za przedmiot rozpoznanie niniejszej skargi. W pismach skarżących pojawiały się liczne sygnatury spraw sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 skutkowało w dacie wniesienia skargi zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Przywołując treść art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu Sąd stwierdził, że istotą rozstrzygania przy uwzględnieniu skargi na bezczynność jest nadal zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Podkreślił, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści. Nie może również wpływać w inny sposób na bieg postępowania administracyjnego, w tym co do istnienia albo braku przesłanek do zastosowania art. 62 k.p.a. Uchybienia w zakresie łączenia spraw mogą bowiem przekładać się na kwestie meterialnoprawne (np. ustalenia co do kręgu stron), a te podlegają kontroli w przypadku zaskarżenia decyzji ostatecznej.
Także kontrola innych czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.
Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlegała uprzednio oraz podlega nadal oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.
Merytoryczne rozpoznanie skargi oraz wydanie będącego następstwem powyższego wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a albo art. 151 p.p.s.a. było i jest obecnie warunkowane spełnieniem analogicznych przesłanek.
I tak, warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skuteczne wniesienie skargi w niniejszej uzależnione jest od uprzedniego zaskarżenia bezczynności organu w postępowaniu rozpoznawczym zażaleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Niewyczerpanie trybu przesądowego prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Specyficzna sytuacja uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy ma miejsce także wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W przypadku wydania decyzji czy zaskarżalnego w toku instancji postanowienia o charakterze materialnoprawnym organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności.
Nadto związany jest takim aktem administracyjnym, o prawidłowości którego nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność. W sytuacji wydania aktu administracyjnego nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a.
Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że skarga została oznaczona jednoznacznie jako dotycząca bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w postępowaniu znak [...]. Tak zatem został zakreślony przedmiot niniejszego postępowania, zaś nawiązują do niego również zawarte w skardze wnioski.
Co do skargi złożonej przez [...] podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niewyczerpanie przesądowego trybu zaskarżenia bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt IV. sentencji wyroku. W tym zakresie dodatkowo można też zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, jak również nie przedstawiło dokumentów dowodzących, by działało w nim w innym charakterze.
W sprawie niniejszej zostały natomiast spełnione przesłanki formalne do rozpoznania skargi wniesionej przez E. S. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie znak [...] zostało wszczęte w związku z pismem E.S. z dnia 16 września 2008 r., w którym żądała dokonania inspekcji prac budowlanych w mieszkaniu nr [...] na parterze należącym do K. G., jak też w podpiwniczeniu budynku. W tym piśmie wyrażała obawę wykorzystania piwnic na inne niż dotąd cele, podkreślając, że nikt z właścicieli nie wyraził zgody notarialnej na to, aby w piwnicy powstały jakieś lokale.
Późniejsze pisma E. S. sygnalizują fakt prowadzenia w lokalu mieszkalnym nr [...] na parterze oraz w piwnicach budynku przy ul. [...] w K.– pomieszczenia [...] i [...], robót budowlanych, które są nielegalne, zaś dodatkowo z różnych powodów (naruszenie fundamentów, instalacji, uszkodzenie sklepienia piwnicy oraz zapadanie i pochylanie się zabytkowej kamienicy, itp.) zagrażają zarówno samemu budynkowi, jak i życiu zdrowiu oraz mieniu ludzi). Wynika nich również, że już uprzednio w latach 2001- 2002 zrealizowano nielegalnie roboty budowlane polegające na adaptacji strychu na cele mieszkalne.
W dniu 13 marca 2009 r. w obecności między innymi E.S. (jako właścicielki lokalu nr [...]) przeprowadzono kontrolę w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul [...] co do robót budowlanych związanych z adaptacją poddasza na cele mieszkalne, pracami prowadzonymi w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz w piwnicach przedmiotowego budynku, z której sporządzono protokół nr [...]. Protokół nie odzwierciedla jednak robót budowlanych w piwnicach odnoszące się do lokalu [...].
Po dalszych monitach w dniu 3 czerwca 2009 r. E.S. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismo nazwane skargą, dotyczące bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] września 2008 r., w którym, jak podała, zwróciła się o kontrolę legalności powstania dodatkowych lokali w budynku. Wskazywała, że mimo składanych monitów o niebezpieczeństwie zawalenia się budynku oraz samowoli budowlanej dotyczącej adaptacji strychu i komórek piwnicznych (w tym niszczenia ścian, ław fundamentowych, fasady, sklepienia podpiwniczenia, pozostałości ściany kominowej, uszkodzenie w piwnicach rury kanalizacyjnej w związku z obsunięciem się budynku o 30 cm) Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nie wstrzymał aktualnie prowadzonych robót, pomimo już osłabionej fasady budynku uprzednią samowolą budowlaną. Sygnalizowała w nim również okoliczność ujawnienia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę dopiero przy okazji interwencji Policji 26 lutego 2009 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 37 § 2 k.p.a., uznał za uzasadnione powyższe zażalenie i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 8 grudnia 2009 r. Ponadto zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu nawiązał do powyższej skargi, uznanej za zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy prawidłowości wykonywanych robót budowlanych, polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 (parter) z piwnicą - znak [...], które jak ustalił nie zostało dotąd zakończone.
Następne pismo skarżącej – z dnia 15 września 2009 r., dotyczące bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...], zostało przekazane przez organ nadzoru do sprawy znak [...] pismem z dnia 21 września 2009 r. W piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia 18 września 2009 r., skierowanym do sprawy [...] (nie zaś znak [...]) skarżaca zwróciła się z prośbą o poprawienie pomyłki. Wyjaśniała, że w piśmie z dnia 16 września 2008 r. prosiła o sprawdzenie legalności robót z lat 2001/2002, tj. adaptacji strychu, jak również pierwszej sutereny - nazwanej lokalem [...] (od strony podwórka). Dopiero powiadomienia skarżącej z okresu luty – marzec 2009 r. są związane z pozwoleniem na budowę z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...] i dotyczą drugiej sutereny - nazwanej [...] (komórki piwniczne od strony ulicy). W dalszej części pisma skarżąca wskazała na realizowane roboty budowlane będące przedmiotem kontroli dnia 13 marca 2009 r. – dotyczące lokalu mieszkalnego i pomieszczenia [...]. Opisała również te roboty budowlane, które zrealizowano w 2002 r., a dotyczyły lokalu [...]. Podkreślała, że nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia piwnic, w tym na ich sprzedaż jako dwóch lokali.
Pismo powyższe zostało przekazane do rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 231 k.p.a.
Podobnie jak pierwsze zażalenie na bezczynność, także w dniu 3 czerwca 2009 r. E. S. złożyła do Urzędu Miasta Krakowa pismo o stwierdzenie nieważności zaświadczeń o samodzielności lokali oraz wszczęcie postępowania wyjaśniającego. W piśmie tym zawarła nie tylko twierdzenia dotyczące kwestionowanych zaświadczeń, ale również odnoszące się do samowolnej adaptacji strychu oraz związanych z nią w latach poprzednich szkód dla budynku przy ul. [...], wadliwości decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., ujawnionej interwencji policji z dnia 26 lutego 2009 r. Opisywała szkodliwe skutki robót budowlanych w piwnicach. Powyższe pismo, uznane za podanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, zostało przekazane przez Prezydenta Miasta Krakowa - zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.
Pismem z dnia 8 stycznia 2010 r. organ pierwszej instancji, w związku z treścią postanowienia z dnia [...] września 2009 r., poinformował organ nadzoru, że nie zakończył postępowania znak [...] wszczętego na wniosek E. S. dotyczącego sprawdzenia prawidłowości robót budowlanych, polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] z piwnicą w budynku przy ul. [...] z uwagi na budzący wątpliwości oraz wymagający dalszego wyjaśnienia zakres zrealizowanych robót.
Analogicznie przedmiot postępowania został określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w piśmie do Komendanta Miejskiej Policji w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r., przy czym wynika z niego również fakt zakończenia w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. postępowania w sprawie znak [...], dotyczącej legalności robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku przy adaptacji poddasza na cele mieszkalne, od której skarżąca wniosła odwołanie.
W zawiadomieniu z dnia 2 lutego 2010 r. o oględzinach organ pierwszej instancji podał, że zostaną one przeprowadzone w sprawie robót budowlanych prowadzonych w poziomie piwnic oraz mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. W protokole oględzin dnia 23 lutego 2010 r. jako nazwę robót podano roboty budowlane polegające na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] (parter) z piwnicą w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Opis w zakresie piwnic odnosi się do lokalu [...].
Dziennik budowy Nr [...] dla tych właśnie robót budowlanych, objętych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r., wydano dnia 25 marca 2009 r.
Kolejne monity skarżącej do WINB, dotyczące spraw [...],[...],[...] (odwołanie z dnia 28 sierpnia 2009 r.) oraz dwóch skarg z dnia 3 czerwca 2009 r. – pochodzą z dat 15 i 17 lutego 2010 r.
W związku z ich treścią Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 16 lipca 2010 r. poinformował zarówno organ nadzoru, jak i skarżącą, że w dniu 6 lipca 2009 r. organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji zostało przekazane przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r., oznaczone sygnaturą [...], dotyczące robót budowlanych prowadzonych w obiekcie budowlanym. Po przeanalizowaniu treści żądań zgłaszanych w tym piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki połączył postępowanie znak [...] z toczącym się równocześnie postępowaniem [...] – co odnotowano w odpowiednich rejestrach. Organ wyjaśnił, że aktualnie w toku pozostaje tylko jedno postępowanie - [...] toczące się z wniosku skarżącej. Opisując podjęte w tej sprawie czynności wskazał, że zebrany dotąd materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wypowiedzenie się w sprawie wniosku strony o "sprawdzenie legalności" robót budowlanych wykonywanych w poziomie piwnic przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym, zgodnie z art. 77 k.p.a., dążąc do pełnego wyjaśnienia sprawy organ podejmie kroki mające na celu usunięcie zaistniałych wątpliwości.
W dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wydał decyzję, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] (parter) z piwnicą w budynku przy ul. [...]. Na tak podany w osnowie przedmiot rozstrzygnięcia, który nie odnosi się do robót budowlanych zrealizowanych w części piwnic - lokalu [...], wskazuje również uzasadnienie decyzji.
Uwzględniając przedmiot zaskarżenia, którym była bezczynność w sprawie znak [...], wszczętej na wniosek z dnia [...] września 2008 r., Sąd uznał, że brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu dotyczącym legalności robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] (parter) z piwnicą w budynku przy ul. [...]. Co do takich robót została bowiem wydana decyzja, zaś postępowanie sądowoadministracyjne winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., gdyby nie fakty niżej podane.
Z wyjaśnień złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że sprawa, w której organ ten wydał decyzję dnia [...] czerwca 2011 r., miała obejmować swym przedmiotem także roboty budowlane zrealizowane w pomieszczeniu piwnic budynku przy ul. [...] oznaczonym jako lokal [...]. Takie twierdzenia nie znajdują jednak uzasadnienia w treści wydanej decyzji, zaś zgromadzony materiał nie pozwala na uznanie, by podejmowane w tej sprawie czynności dotyczyły takich robót budowlanych, które, jak wskazywała skarżąca, miały zostać zrealizowane w piwnicach w latach 2001- 2002.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie robót budowlanych prowadzących do powstania lokalu nr [...] nie wydano dotąd decyzji, zaś organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności co najmniej od dnia 28 września 2009 r., tj. daty przekazania mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi E. S. z dnia [...] września 2009 r., z której już jednoznacznie wynika, że domaga się nie tylko kontroli legalności robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] (parter) z piwnicą, podstawę realizacji których miała stanowić decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., ale również wykonanych znacznie wcześniej w lokalu [...]. Sąd przyjął, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb przesądowy składając zażalenia na bezczynność do organu nadzoru w pismach z dat 3 czerwca 2009 r., 15 września 2009 r. oraz z 18 września 2009 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. - II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.
Orzekając w ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł jednakże podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także zastosowania sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie uwzględniono, że wniosek inicjujący postępowanie z dnia 16 września 2008 r. co do robót budowlanych w piwnicach był ogólnikowy, jego treść mogła wskazywać, że dotyczy robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] na parterze należącym do K. G. oraz pomieszczenia [...]. Rzeczywiste intencje skarżącej ujawnia dopiero pismo z dnia 18 września 2009 r., przy czym nie zostały one właściwie odczytane także przez organ nadzoru. Wielość poruszanych przez E.S. zagadnień może bowiem zaciemniać obraz sytuacji oraz rodzić wątpliwości. W tym zakresie uwzględniono również, że skarżąca nie żądała kontroli robót budowlanych zrealizowanych w pomieszczeniach piwnic w latach 2001 - 2002 przez kilka lat. Nie jest również tak, by organ pierwszej instancji ignorował wnioski skarżącej, o czym świadczy szereg wydanych decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Zarządzenie dotyczące zwrotu [...] kwoty uiszczonego wpisu od skargi zostanie wydane na posiedzeniu niejawnym po uprawomocnieniu się postanowienia zawartego w wyroku o odrzuceniu skargi.
Sąd wskazał także, że pomimo licznych nawiązań w skardze i załącznikach, jak również późniejszych pismach skarżącej do innych spraw prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dotyczących robót budowlanych w budynku przy ul. [...] oraz z tym związanych zagrożeń, czy także nieprawidłowości w działaniach innych organów, w ramach rozpoznania niniejszej skargi nie jest możliwa ich ocena jako przekraczająca granice sprawy.
E. S. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2012 r. w sprawie II SAB/Kr 130/10, zaskarżając go w całości
Zaskaróznemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 135, 138, 141 §4 i 149 § 1 powołanej ustawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozpoznał istoty sprawy, uznając, że w przeważającym zakresie organ nie pozostawał w bezczynności. Tymczasem wydane w sprawie decyzje nie odpowiadały zakresowi żądania, które obejmowało w pierwszej kolejności wstrzymanie budowy.
Skarżąca nie zgadza się również z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, również w części, w której Sąd stwierdził bezczynność organu. Rozstrzygnięcie sądu zawarte w sentencji wyroku nie odnosi się do całości kontrolowanej sprawy. Sąd uznał, że istnieje bezczynność organu w stosunku do wniosku skarżącej dotyczącego prawidłowości robót budowanych w budynku przy ul. [...] w K., natomiast sentencja wyroku zawiera błąd, ponieważ wskazuje na budynek przy ul. [...], gdy tymczasem budynek znajduje się przy ul. [...] lokal ma nr [...], co wynika z treści uzasadnienia wyroku. W tym zakresie sentencja wymaga sprostowania oczywistej omyłki.
Niezależnie jednak od tego uchybienia Sąd w uzasadnieniu wyroku określa przedmiot postępowania jako skargę na bezczynność w przedmiocie kontroli legalności prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w związku z powstaniem nowych lokali w szczególności poprzez łączenie lokali z piwnicami. Dotyczyło to lokali [...],[...],[...]. Sąd uznał bezczynność organu w stosunku do lokalu nr [...].
Niezależnie od oceny prawidłowości ustalenia przedmiotu skargi, które skarżąca kwestionuje, to Sąd nie odniósł się do pozostałych lokali. Z uzasadnienia wynika natomiast, że w tym zakresie organy administracyjne wydały decyzje kończące postępowanie z wniosku skarżącej, Sąd więc nie dopatrzył się bezczynności. Niemniej jednak w sentencji wyroku nie znalazło się powyższe rozstrzygnięcie (tj. oddalenie skargi w tym zakresie, jeżeli do dnia wniesienia skargi decyzje zostały wydane, ewentualnie umorzenie postępowania, jeżeli decyzje wydano w toku postępowania sądowoadministracyjnego). Powyższa sytuacja spowodowała więc, że wyrok nie zawiera punku, które skarżąca mogłaby zaskarżyć, w sytuacji, w której uważa, że stan bezczynności nadal trwa w stosunku do pozostałych lokali.
W ocenie skarżącej doszło więc do naruszenia art. 134 i art. 138 powoływanej ustawy, albowiem wyrok nie rozstrzyga o całości sprawy.
W związku z powyższym uchybieniem również uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 powołanej ustawy, albowiem wyjaśnienia w nim zawarte nie odnoszą się w całości do sentencji wyroku. Co więcej, dopóki sentencja wyroku nie zostanie sprostowana, odnosi się ona do budynku, który nie istnieje ([...]) i nie ma związku z uzasadnieniem wyroku, które dotyczy budynku przy ul. [...].
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.
[...] z siedzibą w K. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z uzupełnieniem skargi kasacyjnej E.S.
Skarżące wniosły o zreformowanie wyroku w ten sposób, aby Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niezbędność powołania biegłego w sprawie i nadal wyrokowi Sądu pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do opinii biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ww. ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wskazane w niej podstawy i nie ma prawa rozwijać czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów postępowania. Wadliwości tej skarżąca upatruje w:
- 1. nieprawidłowo ustalonym zakresie żądania;
- 2. wadliwie wskazanym położeniu lokalu, co do którego Sąd uznał, iż organ pozostaje w bezczynności;
- 3. nierozpoznaniu o całości żądania.
Żadna ze wskazanych okoliczności nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu przez Sąd wojewódzki przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uwzględnienia skargi.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem wydawane w sprawie decyzje nie odpowiadały zakresowi żądania, które obejmowało w pierwszej kolejności wstrzymanie budowy. Raz jeszcze należy wskazać skarżącej – za Sądem pierwszej instancji, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, nie może nakazywać organowi ani wydania rozstrzygnięcia określonej treści, ani nawet wskazywać środków dowodowych (w tym opinii biegłych), które ten powinien zastosować. Rolą sądu w sprawie, w której przedmiotem jest bezczynność organu administracji, jest ocena, czy organ administracji podjął czynności mające na celu rozpoznanie wniosku strony, przy czym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub też nie zakończył postępowania w prawnie przepisanej formie.
W doktrynie jak i orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednolity pogląd, że Sąd, w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może oceniać prawidłowości wydawanych przez ten organ rozstrzygnięć. Taka też sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, który, wobec połączenia licznych jej żądań w jedno postępowanie, częściowo nie został rozpoznany (co do robót budowlanych prowadzących do powstania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.). Bez względu zatem na to, jaki był zakres żądania w tej części (wstrzymanie robót budowanych czy też wydania innego rozstrzygnięcia), wniosek nie został rozpoznany. Jeśli natomiast, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie robót budowlanych co do lokalu nazwanego P1, to ta kwestia mogła być co najwyżej przedmiotem oceny w sprawie legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. (kończącej postępowanie w sprawie tych robót).
Żadną miarą wniosek taki (o wstrzymanie robót budowlanych) nie mógł być uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu wojewódzkiego nie narusza art. 141 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie ustawowe wymogi pozwalając na rekonstrukcję ustaleń Sądu dokonywanych w ramach kontroli bezczynności organu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, iż są to zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.
Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż zawiera ono wszystkie wymagane prawem elementy oraz uwzględnia wszystkie istotne w sprawie fakty znajdujące oparcie w aktach sprawy. Uwzględniając zaś powołane okoliczności w kontekście ustanowionej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania oraz mając na uwadze wynikający z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, Sąd właściwie zastosował w sprawie art. 149 p.p.s.a.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 138 p.p.s..a., albowiem wyrok zawiera także wszystkie ustawą przewidziane elementy. Sąd określił w jego sentencji, w jakiej części nie został rozpoznany wniosek skarżącej, zobowiązując jednocześnie organ w wyznaczonym terminie do wydania aktu. Nie można skutecznie postawić Sądowi zarzutu nierozpoznania całości żądania, skoro w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które stanowi integralną część orzeczenia, w sposób niebudzący wątpliwości wskazano zakres bezczynności organu.
W tym miejscu należy zwrócić skarżącej kasacyjnie uwagę, że przyjęcie za uzasadnione jej stanowiska co do braku rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie musiałoby prowadzić do odrzucenia jej skargi kasacyjnej.
Obowiązkiem sądu administracyjnego (w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego) przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy jest formalne badanie skargi. Niespełnienie bowiem wskazanych przepisami prawa warunków formalnych uniemożliwia merytoryczną kontrolę i skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, to jest wydania postanowienia wprawdzie kończącego postępowanie w sprawie, jednakże mającego charakter jedynie procesowy.
Oczywistym wydaję się, i takie stanowisko jest prezentowane również w doktrynie, że jedną z przesłanek formalnych, która musi zaistnieć, aby skarga kasacyjna mogła zostać poddana merytorycznej ocenie, jest stwierdzenia istnienia przedmiotu zaskarżenia.
Jeśli skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd nie rozpoznał całości sprawy i nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych (poza [...]) lokali, to nie może skutecznie wskazywać na wadliwość tej (nieistniejącej) części rozstrzygnięcia. Natomiast winna w tym zakresie złożyć w ustawowym terminie wniosek o uzupełnienie wyroku. Z tego prawa skarżąca nie skorzystała.
Natomiast rację ma skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustrzegł się błędu, który jednak nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem należało go potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w taki sam sposób błąd ten postrzega autor skargi kasacyjnej. Z sentencji wyroku wynika wszak, że Sąd zobowiązuje organ administracji do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej dotyczących robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. Tymczasem zarówno z uzasadnienia wyroku jak i akt postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że roboty budowane objęte wnioskiem wykonywane były w budynku przy ul. [...] lokal [...] w K..
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie działając w oparciu o art. 156 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 wskazanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.