Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1206/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r., nr SKO-4212/175/2020. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koronowa z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr IPP-PP.6730.92.2020 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w W., obręb [...], gmina [...].
W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "terenu" użyte we wskazanych przepisach odnosi się do całej nieruchomości gruntowej, na której ma zostać zlokalizowana wnioskowana inwestycja (działki ewidencyjnej), podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wskazanych przepisów, pojęcie "terenu" odpowiadać może części działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
- 2) art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; zwanej dalej: u.o.g.r.l.), przez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że teren, którego dotyczy wniosek wymaga dokonania zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne, podczas gdy teren ten znajduje się w całości na gruntach ornych klasy IVa;
- 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że wnioskiem skarżącej objęta jest cała nieruchomość gruntowa (działka ewidencyjna), podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie jej części, oznaczonej w załączniku do wniosku punktami A, B, C i D. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, ze zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Bydgoskiego, działka, na której znajduje się teren planowanej inwestycji, tj. działka o numerze ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] stanowi grunty orne RIVb (0,1400 ha) i RIVa (0,1600 ha). Natomiast planowana inwestycja, stosownie do złożonego wniosku, miałaby w całości znajdować się na gruntach ornych o klasie gruntu IVa. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne.Kompletny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Na załączonej do złożonego przez skarżącą wniosku mapie określono teren przedmiotowej inwestycji czarną linią oraz literami A, B, C i D. Obszar ten w całości znajduje się na gruntach ornych klasy IVa.
Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania w zakresie swobodnej oceny dowodów i błędnie ustalił zakres wniosku skarżącej, czym dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. Z uwagi na to, iż planowana inwestycja w całości ma zostać zrealizowana na gruntach, które nie należą do gruntów klas I-III, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., toteż jego zastosowanie przez organy oraz WSA stanowi naruszenie prawa materialnego.
Użytego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pojęcia "terenu" nie należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej", zaś w pełni dopuszczalne jest skuteczne wniesienie wniosku i uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego części działki ewidencyjnej. Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki.
W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Składając wniosek o wydanie warunków zabudowy, skarżąca zastosowała się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, toteż do wniosku została załączona mapa, na której określono teren przedmiotowej inwestycji czarną linią oraz literami A, B, C i D. Obszar ten, jak wskazano, znajduje się w całości na gruntach niezaliczanych do klas I-III, wobec powyższego w odniesieniu do niego nie ma konieczności zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż pod pojęciem terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy należy zawsze rozumieć obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, stanowiska skarżącej kasacyjnie nie podziela.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez teren o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na słuszność takiego kierunku wykładni ww. przepisów wskazuje treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji.
Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi fragmentu terenu inwestycji prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.
Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (wyroki NSA z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 oraz z 22 lutego 2023 r., II OSK 551/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć przy tym trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wyjątkowo możliwe jest objęcie części działki ewidencyjnej decyzją o warunkach zabudowy, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21; z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu sytuacja nie występowała jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznając, że pojęcie terenu użyte we wskazanych przepisach odnosi się do całej nieruchomości gruntowej, na której ma zostać zlokalizowana wnioskowana inwestycja.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Skoro działka o numerze ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,3000 ha, stanowi w części o powierzchni 0,1400 ha użytki rolne klasy R lllb, a w części o powierzchni 0,1600 ha użytki rolne klasy R IVa, ta prawidłowo Sąd I instancji uznał, że teren, którego dotyczy wniosek wymaga dokonania zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne.
Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wnioskiem skarżącej kasacyjnie objęta jest cała nieruchomość gruntowa (działka ewidencyjna), podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie jej części, oznaczonej w załączniku do wniosku punktami A, B, C i D. Sąd I instancji podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej nie zanegował okoliczności, iż na mapie załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skarżąca jako teren inwestycji oznaczyła część działki inwestycyjnej. Sąd jako niedopuszczalne uznał natomiast ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.