Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 750/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wr 297/07 oddalił skargę Ł. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany gruntów rolnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Starosta Bolesławiecki w oparciu o przepisy art. 104 § 1 i 105 kpa oraz art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) odmówił wymiany gruntów rolnych położonych w obrębie C. gmina N., stanowiących własność Ł. J., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], na grunty rolne położone w obrębie W. W. gmina L. Ś. stanowiące własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, oznaczone jako działki nr [...], [...] [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 9 lipca 2002 roku Ł. J. wystąpił z wnioskiem o wymianę należących do niego gruntów na działki położone bliżej miejsca zamieszkania. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie C., gm.

N., oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Natomiast zabudowania gospodarskie znajdują się w miejscowości W. W., gm. L. Ś.. Odległość siedliska od gruntów rolnych wynosi 30 km co uniemożliwia racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego. W związku z tym Ł. J. wniósł o zamianę w/w działek na nieruchomości położone w obrębie W. W. oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych.

Postępowanie wymienne zostało wszczęte przez Starostę Bolesławieckiego postanowieniem z dnia [...] marca 2003 roku. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w toku postępowania wniosła o wyłączenie z postępowania wymiennego działki nr [...], obręb W. W., gm. L. Ś., gdyż była ona przedmiotem dzierżawy do dnia 20 grudnia 2003 r. a dzierżawca - B. B. - była zainteresowana kontynuacją umowy. W trakcie rozpraw administracyjnych Agencja zaproponowała prowadzenie postępowania wymiennego z wyłączeniem działki nr [...] natomiast pełnomocnik Ł. J. wniósł o nieuwzględnianie wniosku Agencji w tym zakresie, twierdząc, iż zaproponowane w zamian za nią działki są w części nieużytkami bądź stanowią pastwiska, a działki Ł. J. to grunty orne. Wobec braku zgody Agencji na proponowaną wymianę, Ł. J. wystąpił do sądu powszechnego w celu uzyskania oświadczenia zastępującego oświadczenie woli Agencji w kwestii wyrażenia zgody na objęcie wymianą działki nr [...].

Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze oddalił powództwo przeciwko ANR Odział Terenowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. Po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Rejonowego Agencja zaproponowała w zamian za działkę nr [...] inne nieruchomości położone w pobliżu siedliska Ł. J.. Propozycja ta również została odrzucona gdyż zaproponowane grunty stanowią teren zalewowy i są mało przydatne z punktu widzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego Agencja odmówiła zgody na wymianę działki nr [...]. Starosta Bolesławiecki stwierdził, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Skarbu Państwa administrowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych - za zgodą Agencji. Z uwagi na fakt, że Agencja nie wyraziła zgody na objęcie postępowaniem wymiennym działki nr [...] organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o wymianie przedmiotowych gruntów zgodnie z wnioskiem strony.

Ł. J. wniósł odwołanie od decyzji Starosty. W odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj: art. 1, art. 6 i art. 106 Kpa, przez błędną ich interpretację. Według odwołującego się, Agencja Nieruchomości Rolnych swoje stanowisko odnośnie wymiany gruntów wyraziła w drodze postanowienia i jego zmiana wymaga zachowania określonych przez kpa reżimów prawnych, art. 77 i 80 kpa, polegających na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowej oceny materiału dowodowego, art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez jego niewłaściwą interpretację, że zgoda Agencji może być wyrażana w dowolnej formie i może być w każdym czasie dowolnie zmieniana.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda Dolnośląski w oparciu o przepisy art. 138 § 1 kpa i art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, "jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji". Wojewoda zauważył, iż Agencja Nieruchomości Rolnych wykonująca własność Skarbu Państwa zaproponowała do objęcia postępowaniem wymiennym szereg działek, nie wyraziła jedynie zgody na działkę nr [...], ze względu na wyznaczenie jej do sprzedaży osobie posiadającej prawo pierwokupu. Pomimo wielu rozpraw administracyjnych strony nie doszły do porozumienia.

Zatem Starosta Bolesławiecki - wobec braku zgody Agencji Nieruchomości Rolnych na objęcie postępowaniem wymiennym gruntów działki nr [...], o którą ubiegał się wnioskodawca - podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając dokonania wymiany przedmiotowych gruntów. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że Agencja Nieruchomości Rolnych występuje w sprawie jako strona postępowania, a nie jako organ współdziałający. Nie dotyczy jej przepis stanowiący o wyrażaniu opinii w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 106 kpa. Uznał ponadto, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Podzielił również pogląd organu I instancji odnośnie wykładni art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Skargę od decyzji Wojewody Dolnośląskiego wniósł Ł. J. zarzucając tejże decyzji naruszenie przepisów kpa poprzez uznanie, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie ma przymiotu organu administracji publicznej w zakresie w jakim wykonuje ona administrację zleconą i zarządza własnością rolną Skarbu Państwa. Skarżący wskazał także na błędną wykładnię art. 6 kpa w związku z art. 106 kpa, polegającą na przyjęciu, że zgoda Agencji - jako organu współdziałającego - na wymianę gruntów może być w każdym czasie skutecznie cofnięta, podczas gdy wymagana zgoda, wynikająca z przepisów prawa materialnego zapada w formie postanowienia (art. 106 kpa), a postanowienie Agencji stało się prawomocne i jego ewentualna zmiana wymaga zachowania określonych przez kpa reżimów prawnych (np. wznowienia postępowania).

Ponadto w skardze powołano się na zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zgoda Agencji może być wyrażana w dowolnej formie i może być w każdym czasie dowolnie zmieniana mimo, że zgoda Agencji stanowi akt administracyjny, którego zmiana podlega określonym reżimom prawnym, wynikającym z przepisów kpa. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 61, art. 84, art. 88 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że podstawę materialnoprawną podejmowanych w tej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków z budżetu państwa. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.

Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy), natomiast odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji starosty (art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy). Projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza w drodze decyzji starosta (art. 27 ust. 3 cyt. ustawy). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (art. 29 ust. 1 cyt. ustawy). WSA podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, że oświadczenie woli Agencji Nieruchomości Rolnej w postępowaniu dotyczącym wymiany gruntów wedle ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczące niewyrażenia zgody na taką wymianę m.in. gruntów Skarbu Państwa pozostających we władaniu Agencji ma charakter cywilnoprawny i nie może być traktowane jako postanowienie wydane w trybie przewidzianym w art. 106 kpa, mówiącym o współdziałaniu organów.

Mimo, że przepisy szczególne przewidują sytuacje kiedy Agencja działa jako organ, to w niniejszej sprawie występuje jako strona wykonująca prawo własności Skarbu Państwa, wobec czego nie może występować jednocześnie jako organ administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji teza ta wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu, gdzie mowa jest o zgodnym wniosku właścicieli gruntów, z którymi zrównana jest Agencja Nieruchomości Rolnej w kwestii tej zgody. Ustawa przewiduje w tym przedmiocie wyrażenie woli właściciela gruntu, w tym również Agencji, a nie postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa. Zgoda stron wymiany gruntów jest warunkiem sine qua non wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany.

Sąd I instancji zauważył, że cywilistyczny charakter oświadczenia woli Agencji strona skarżąca skarżyła w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Jeleniej Górze, który nie dopatrzył się naruszenia ze strony Agencji przepisów prawa cywilnego podnoszonych przez stronę skarżącą w pozwie. WSA rozważył również, niepodniesioną w skardze, kwestię dotyczącą formy załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. mimo merytorycznego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, albowiem istnieje przedmiot postępowania. Skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany a wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów - wobec tego ustalony przez organ administracji publicznej w toku wszczętego już i toczącego się postępowania administracyjnego brak zgody jednego z podmiotów planowanej wymiany stanowi materialnoprawną przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu wymiany gruntów w formie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. J., reprezentowany przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ do wynik sprawy tj:

1. - art. 1 § 2 kpa przez jego błędną interpretację, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że Agencja Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa nie ma przymiotu organu administracji publicznej w zakresie w jakim, wykonuje ona administrację zleconą i zarządza własnością rolną Skarbu Państwa i że jej oświadczenia w zakresie wyrażenia zgody na wymianę gruntów mają charakter cywilnoprawny, podczas gdy Agencja jako państwowa jednostka organizacyjna jest organem administracyjnym w rozumieniu art. 1 § 2 kpa, gdyż została powołana z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 1 kpa,
2. - art. 106 kpa przez błędną jego interpretację i niezastosowanie, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zgoda Agencji - jako organu współdziałającego na wymianę gruntów - ma charakter cywilnoprawny i zgoda taka nie zapada w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 kpa, podczas gdy - zdaniem skarżącego- zgoda Agencji winna być wyrażona w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa),
3. - art. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zgoda Agencji może być wyrażona w dowolnej formie i może być w każdym czasie dowolnie zmieniana mimo, że zgoda Agencji stanowi akt administracyjny, którego zmiana podlega określonym reżimom prawnym wynikającym z przepisów kpa,
4. - art. 61, 84 i 88 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. W jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Motywując pierwszy zarzut kasator podał, że Agencja jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz § 2 Statutu Agencji), wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Państwa. Jest więc instytucją powierniczą Skarbu Państwa, na zewnątrz występuje jedynie jako wyłączny dysponent określonego prawa. Agencja nie ma własnych zadań, a realizuje zadania wynikające z polityki rolnej Państwa (art. 6 ustawy). Rozstrzygnięcia w takich sprawach mają niewątpliwie charakter władczy, bo są aktem jednostronnym, skierowanym do imiennie oznaczonego adresata w celu wywołania określonych skutków prawnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa jest podmiotem, któremu zlecono wykonywanie administracji państwowej w określonym ustawowo zakresie i któremu określono zadania o charakterze władczym, w indywidualnych sprawach obywateli, a zatem w tym zakresie jest ona organem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 kpa.

Kasator wskazał, że w zakresie działań wyznaczonych przez art. 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Agencja, rozpoznając wniosek dotyczący imiennie oznaczonego adresata rozstrzyga jednostronnie w celu wywołania określonego skutku. Nie ma przy tym znaczenia, jaki podmiot prawny skierował wniosek o rozpoznanie sprawy dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby fizycznej. Ważne jest, że rozstrzygniecie dotyczy osoby imiennie oznaczonej i jej interesu prawnego oraz że jest ono jednostronne, władcze, w celu wywołania określonego skutku. Wystąpienie wskazanych wyżej elementów wskazuje, że rozstrzygnięcie to jest aktem administracyjnym podjętym w formie decyzji lub postanowienia, od którego przysługuje zażalenie adresatowi tego aktu administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 106 kpa skarżący poniósł, że na wymianę gruntów wymagana jest zgoda Agencji. Zgoda ta w ocenie kasatora stosownie do art. 106 kpa, ma formę zaskarżalnego postanowienia i jest podstawowym materiałem dowodowym w głównej sprawie administracyjnej, niejednokrotnie przesądzającym o jej końcowym wyniku. Kasator wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 106 kpa nawiązuje wprost do prawa materialnego, obejmując swą treścią tylko te sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To właśnie prawo materialne, a nie kpa, decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie. Chodzi tu o takie sytuacje prawa materialnego, w których istnieje prawny obowiązek współdziałania organów, wynikający z konkretnej normy. Realizacja tego obowiązku następuje przez działanie dwóch lub więcej organów w proporcji ustalonej przez prawo.

Działanie każdego z tych organów ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie - niezależnie od tego czy prawo określa stanowisko jednego organu za wiążące dla drugiego, czy też nakazuje uznanie go za materiał, który ma być wykorzystany przy wydaniu końcowego rozstrzygnięcia. W związku z tym, zachodzą wszelkie przesłanki do uznania, że Agencja w niniejszej sprawie nie jest stroną postępowania. Współdziałanie, czyli uzyskanie zgody Agencji, jest podejmowane w wykonaniu ustawowego obowiązku (art. 5 ustawy scaleniowej) i bierze ona udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie w indywidualnej sprawie obywatela.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał postawionych w skardze zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego. Prezentując pogląd, że oświadczenie Agencji w przedmiocie wyrażenia zgody na wymianę gruntów ma charakter cywilnoprawny, Sąd I instancji winien zbadać zarzuty skarżącego ujęte w skardze, a dotyczące uchybień przy stosowaniu przepisów cywilnych, a w szczególności dotyczące chwili złożenia oświadczenia woli, wad oświadczenia woli oraz uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli. Skarżący przyznał, że sąd administracyjny nie jest sądem cywilnym i nie bada prawidłowości oświadczeń woli. Skarżący stwierdził jednak, że nienormalna jest sytuacja, gdy sąd powszechny stwierdza, że mamy do czynienia z aktami administracyjnymi, a sąd administracyjny osądza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego odnoszą się do niespornego stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, sprowadzają się w istocie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego roli Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w postępowaniu wymiennym określonym w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), charakteru prawnego oświadczenia składanego przez Agencję, jak też formy prawnej tego oświadczenia.

W myśl art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji. Wymianą mogą być objęte również grunty z zabudowaniami. Z przepisu tego wynika zasada, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wymiany gruntów bezwzględnie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, które mają być objęte wymianą. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, czy właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, czy Skarb Państwa. Art. 5 wspomnianej ustawy stanowi o zgodzie właściciela i wskazuje dodatkowo, że jeżeli nieruchomość należy do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to stosowne oświadczenie w imieniu Skarbu Państwa wyraża Agencja.

Zastrzeżenie to ma wyłączenie kompetencyjny, techniczny charakter i w żaden sposób nie zmienia charakteru postępowania wymiennego. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, wykonując uprawnienia właściciela, korzysta z takich samych uprawnień jak każdy inny właściciel w postępowaniu wymiennym (art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Oświadczenie woli w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny i nie może być zastąpione rozstrzygnięciem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., sygn. akt II SA 2410/92, ONSA 1995 r. Nr 2. poz. 67). Podmioty biorące udział w postępowaniu wymiennym mają takie same uprawnienia. Tak jak bez zgody skarżącego nie można dokonać wymiany jego gruntów, tak bez zgody Agencji nie można dokonać wymiany gruntów powierzonych Agencji. Agencja, która występuje w imieniu Skarbu Państwa, nie dokonuje działań władczych, a jedynie zadania w zakresie dominium.

Agencja jest w takich sprawach przedstawicielem Skarbu Państwa w ramach kompetencji do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w przypadku zaś postępowania wymiennego, do wyrażenia zgody na zamianę gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Zatem zarzut naruszenia art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, polegający na błędnym, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, przyjęciu, że zgoda Agencji stanowi akt administracyjny i podlega określonym reżimom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. NSA uznał, że zgoda o której mowa w art. 5 stanowi oświadczenie woli właściciela nieruchomości i podlega ocenie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym nie mogły zostać również uwzględnione dalsze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 pkt 2 kpa Kodeks normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 kpa nie ma § 2, jak podał kasator). Jak wskazano wyżej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Agencja nie działa jako organ administracji publicznej, a jako podmiot cywilnoprawny. Zarzut ten jest zatem bezzasadny.

Skoro Agencja nie ma przymiotu organu w takim postępowaniu, nieusprawiedliwiony jest także zarzut art. 106 kpa bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Nie stosuje się tego przepisu, gdy wydanie decyzji jest uzależnione od wyrażenia zgody przez inną stronę postępowania administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niektórych kategoriach spraw określony podmiot ma uprawnienia władcze, właściwe dla organu administracji publicznej, gdyż w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów szczególnych (art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) Agencja występuje w charakterze cywilnoprawnego reprezentanta interesów Skarbu Państwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61, 84 i 88 kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie, NSA stwierdził, że przepisy te mają, co do zasady zastosowanie przy ocenie prawidłowości oświadczenia woli Agencji składanej w trybie art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd I instancji tych przepisów nie stosował i nie mógł stosować ponieważ Agencja nie składała oświadczenia woli dotyczącego wyrażania zgody na wymianę gruntów. Z akt spraw wynika, że Agencja składała skarżącemu propozycję działek, jakie mogłyby być przedmiotem wymiany. Z uwagi jednak na brak konsensusu w tym zakresie, nie doszło do wyrażenia zgody przez Agencję na przeprowadzenie postępowania wymiennego, zgodnie z wnioskiem skarżącego.

W związku z tym, że Agencja nie wyraziła zgody na wymianę gruntów, zgodnie z żądaniem skarżącego (nie złożyła w tym zakresie żadnego oświadczenia woli), zarzut niestosowania przepisów Kodeksu cywilnego o wadach takich oświadczeń nie mógł być przedmiotem rozważań Sądu I instancji i nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.