Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. [...] wymierzające E. W. karę w wysokości 10 000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. J. [...] w W., dz. nr ew. [...] z obrębu [...].
Skarżąca w dniu [...] stycznia 2015 r. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. złożyła wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, w którym domagała się wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nakładającego na skarżącą obowiązek zapłaty kary w wysokości 10 000 zł za użytkowanie budynku mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Argumentowała, że wykonanie tego postanowienia może rodzić dla niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodować trudne do odwrócenia skutki. Skutków tych upatruje w swojej trudnej sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 753/15 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], bowiem skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania jedynie postanowienia organu I instancji pomijając we wniosku postanowienie zaskarżone skargą, co uniemożliwiło jego pozytywne rozpatrzenie.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o wstrzymanie, domagając się wstrzymania wykonania zarówno zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] (poprawna data to [...] września 2013 r.). W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że jej sytuacja osobista i majątkowa jest bardzo trudna. Nie posiada środków na zapłatę nałożonej na nią kary, co do której toczy się postępowanie sądowe. Wskazała, że ewentualne skierowanie egzekucji do jedynego jej dochodu - świadczenia emerytalnego ok. 1700 zł - może doprowadzić do pozbawienia jedynego miejsca zamieszkania jakie posiada. Podniosła, że jest osobą samotną, nie posiada dzieci, członkowie jej najbliższej rodziny nie żyją, skutkiem czego jest zdana sama na siebie.
Spłaca kredyt hipoteczny udzielony na budowę i remont domu, którego nie jest w stanie użytkować ani sprzedać. Hipoteka banku zabezpiecza spłatę kredytu. Po zapłaceniu raty kredytu (około 1500 zł) pozostaje jej na życie około 300 zł miesięcznie, co nie wystarcza na pokrycie kosztów utrzymania. Na same leki wydaje około 400 zł miesięcznie. W tej sytuacji posiłkuje się pomocą dalszej rodziny i wolontariuszy organizacji społecznych. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, które pozwoliłoby jej uzyskać dodatkowy dochód i uregulować nałożoną karę. Oświadczyła, że choruje na A. (choroba postępuje) i S. (s.). W ostatnich latach przeszła wylew i operację związaną z nowotworem piersi, operację oczu i ręki. Taki stan zdrowia spowodował, że stała się osobą uzależnioną od pomocy osób trzecich. Dzięki tej pomocy jest w stanie funkcjonować, ma co jeść i za co wykupić niezbędne leki.
Stwierdziła, że wykonanie postanowienia PINB skutkować może skierowaniem egzekucji administracyjnej do pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego, a w konsekwencji pozbawiłoby to ją środków na spłatę kredytu hipotecznego. Następnie kredyt zostałby wypowiedziany a nieruchomość, którą zamieszkuje (w budynku gospodarczym) sprzedana. Wobec braku innego miejsca zamieszkania i braku środków na zakup czy wynajęcie mieszkania stałaby się osobą bezdomną. Zaznaczyła, że środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości stanowiącej zabezpieczenie kredytu nie pozwoliłaby na nabycie mieszkania. Skarżąca podkreśliła, że próbowała sprzedać nieruchomość by zapłacić karę ale z uwagi na toczące się w odniesieniu do nieruchomości postępowania administracyjne i odmowę wydanie pozwolenia na użytkowanie domu na niej zlokalizowanego nie udało się znaleźć nabywcy.
Powyższa sytuacja, zdaniem skarżącej, uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07).
Wyjaśnić należy, iż wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od stwierdzenia czy w konkretnej sytuacji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. O wstrzymaniu zaskarżonego aktu nie decyduje zatem jakakolwiek okoliczność a tylko taka, która może być w okolicznościach danej sprawy uznana za okoliczność prowadzącą do powstania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z panującym w orzecznictwie poglądem przez określenie ˶znaczna szkoda˝ należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w przypadku gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swoich właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w przypadku nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, nie chodzi więc o ocenę, czy kara została zasadnie nałożona ani czy w prawidłowej wysokości, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem zaskarżonego postanowienia, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi kara nałożona tym postanowieniem nie powinna być uiszczona.
Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy tj. stan majątkowy skarżącej, której wyłącznym źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne według stanu na 2014 r. w kwocie 1737,05 zł (dochód roczny za 2014 r. 25456,52 zł- k. 150 akt), z czego wysokość co miesięcznej raty kredytu hipotecznego wynosiła w 2014 r., średnio 1300 zł, samotne gospodarowanie, brak najbliższej rodziny, brak innego majątku, poleganie na pomocy osób trzecich (wolontariuszy) przy codziennym funkcjonowaniu, można przyjąć, że wykonanie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z [...] września 2013 r., zobowiązującego do uiszczenia kary w wysokości 10.000 zł za użytkowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przed wydaniem orzeczenia przez NSA może doprowadzić do uszczuplenia pobieranego świadczenia emerytalnego (egzekucja) a w konsekwencji do pozbawiania skarżącej środków do życia (żywność, koszty utrzymania, leki).
Zgodnie z doświadczeniem życiowym trzeba przyjąć, że wystąpi wówczas brak środków na spłatę zobowiązań w tym kredytu hipotecznego dotychczas spłacanego regularnie, co doprowadzi do jego wypowiedzenia i postawienia niespłaconego zobowiązania w stan wymagalności. W dalszej perspektywie czasowej może dojść do licytacji jedynego posiadanego przez nią majątku - nieruchomości, w której zamieszkuje a tym samym skarżąca stanie się osobą bezdomną.
Z oświadczeń skarżącej wynika, że jest osobą schorowaną, która po przebytych zabiegach i postępującym charakterze zdiagnozowanych u niej schorzeń musi polegać na pomocy osób trzecich i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. W tym zakresie NSA nie ma podstaw do uznania tych twierdzeń za wiarygodne ponieważ w aktach sprawy brakuje dokumentacji medycznej potwierdzającej wykonane zabiegi czy wykryte choroby. Same twierdzenia zainteresowanej są mało wiarygodne. Argument ten nie może zatem stanowić podstawy formułowania wniosków co do rzeczywistego stanu zdrowia skarżącej. Co najwyżej można przyjąć, że z racji pobierania emerytury osoba ta jest w podeszłym wieku.
Zdaniem NSA, przytoczone przez skarżącą okoliczności w zakresie jej sytuacji finansowej, mające potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji źródłowej uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na czas do chwili rozstrzygnięcia przez NSA o zasadności jej skargi kasacyjnej. Wykonanie nakazu uiszczenia kary administracyjnej w kwocie 10.000 zł przed prawomocnym orzeczeniem o jej zasadności przez sąd w przedstawionej powyżej sytuacji materialnej skarżącej mogłoby spowodować utratę przez nią środków do życia i zaprzestanie regulowania zobowiązań wobec banku, będącego jej wierzycielem hipotecznym. Sytuacja taka zasługuje na miano trudnych do odwrócenia skutków bowiem zaistniała zmiana istotnie wpłynęłaby na sytuację skarżącej, a powrót do stanu pierwotnego wymagałby upływu czasu i nakładu sił i środków. Mając więc na uwadze potrzebę uchronienia skarżącej przed tymi dolegliwymi skutkami wykonania zaskarżonego postanowienia MWINB i PINB na czas do rozpatrzenia sprawy w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a zasadnym było wstrzyma nie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaznaczyć należy, że zasadniczo wstrzymaniu nie podlegają akty organów (decyzje, postanowienia), których wykonanie zobowiązuje do uiszczenia określonej kwoty środków pieniężnych z uwagi na odwracalny charakter takiego świadczenia (możliwość zwrotu pieniędzy). Jednak w sytuacji kiedy spełnienie świadczenia pieniężnego może spowodować niewypłacalność strony czy istotnie wpłynie na poziom zaspokojenia potrzeb koniecznych dla jej podstawowego utrzymania, to wówczas okoliczność taką należy rozpatrywać w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Wyjaśnić wypada, że wstrzymanie zaskarżonego postanowienia skutkuje równocześnie wstrzymaniem postanowienia organu I instancji, które jako utrzymane nim w mocy także nie podlega wykonaniu.
Warto także nadmienić, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia ma charakter tymczasowy i w sytuacji prawomocnego zakończenia postępowania przez sąd traci moc. To powoduje, że zaskarżony akt, jeśli nie został uchylony, wywołuje określone skutki prawne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.