Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 listopada 2016 r. oddalił skargę C. B.V. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) z [...] maja 2016 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB), na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) nakazał właścicielowi budynku, tj. C. B.V., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów Przemysłu Wełnianego "K.", usytuowanego od strony ulicy P. w B., na działce nr [...], obręb M., dzierżawionego przez M. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą N., tj. przywrócenie użytkowania obiektu do stanu sprzed zawarcia umowy najmu budynku, w którym obecnie prowadzona jest działalność związana z produkcją wyrobów z laminatów poliestrowych.
ŚWINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał C. B.V. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów Przemysłu Wełnianego "K.", usytuowanego od strony ulicy P. w B., do stanu sprzed zawarcia umowy najmu budynku, tj. jako pomieszczeń o funkcji produkcyjnej i biurowej właściwej dla pomieszczeń typu hala wykańczalni suchej przemysłu wełnianego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła C. B.V. z siedzibą w H., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania hali i prowadzona tam działalność stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzuciła również naruszenie art. 71a ust. 4 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadzona w hali działalność produkcyjna nie doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz z zakresu ochrony środowiska, czego dowodem jest stanowisko Straży Pożarnej, zgodnie z którym prowadzona działalność produkcyjna nie wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd podniósł, że sporne jest to, czy w odniesieniu do obiektu hali dawnej wykańczalni suchej Zakładów Przemysłu Wełnianego "K." miała miejsce zmiana sposobu użytkowania, czy też do takiej zmiany nie doszło. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w kontekście art. 5 i art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz w zakresie wynikającym z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd uznał, że akty te nie naruszają prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Sąd wskazał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wstrzymał M. B. użytkowanie instalacji do produkcji wyrobów z laminatów poliestrowych bez wymaganego pozwolenia na emisję gazów lub pyłów zawieszonych podając, że działalność polegająca na produkcji wyrobów z laminatów jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dalsza eksploatacja takiej instalacji może negatywnie wpływać na środowisko. Decyzja ta była następstwem przeprowadzonych przez ten organ kontroli przedmiotowej instalacji.
Nadto jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w okresie od grudnia 2013 r. do marca 2014 r. oraz wydanego na jej podstawie nakazu z dnia [...] marca 2014 r. w kontrolowanym zakładzie niezbędne jest dokonanie szeregu pomiarów, ocen ryzyka, zapewnienia odpowiedniej odzieży ochronnej dla pracowników oraz dostosowania pomieszczeń do nakładania żelkotów, co świadczy o zmianie warunków w zakresie bezpieczeństwa pracy. W realiach niniejszej sprawy zachodzi zatem niebezpieczeństwo zarówno negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję gazów oraz pyłów, jak i konieczność zmiany warunków bezpieczeństwa pracy w zakresie dotyczącym dostosowania do prowadzonej w hali produkcji. Jak słusznie, zdaniem Sądu, zauważył organ II instancji, obiekt budowlany, który pierwotnie był użytkowany jako hala wykańczalni suchej przemysłu wełnianego, jest użytkowany jako hala do produkcji laminatów, zatem zmianie uległo jego przeznaczenie.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 p.b. wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez prawo budowlane. Wówczas istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż produkcja laminatów poliestrowych stanowi zarówno zagrożenie dla środowiska, jak również wpływa na zmianę bezpieczeństwa pracy w obiekcie, w którym jest prowadzona, czyli może zagrażać wartościom chronionym przez prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła C. B.V., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa procesowego, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuzasadnione nieuwzględnienie przez WSA zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej co do rzekomej zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej;
- 2. prawa materialnego, a to art. 71 w zw. z art. 71a ust. 4 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów Przemysłu Wełnianego "K.", dzierżawionego przez M. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą N., tj. przywrócenie użytkowania obiektu do stanu sprzed zawarcia umowy najmu budynku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania D. D. i R. D. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadność pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzależniona jest od zasadności drugiego z nich. Do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. mogłoby bowiem dojść jedynie w sytuacji, gdyby WSA dokonał wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta musi być wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji konkretnych przepisów – bądź prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero po ustaleniu, że doszło do takiego naruszenia konkretnie wskazanych przepisów, można ocenić, że WSA naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ocena zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył art. 71 w zw. z art. 71a ust. 4 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten został wadliwie sformułowany, gdyż nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej art. 71 p.b., która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miała zostać naruszona. Zauważyć należy, że art. 71 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 30 maja 2016 r.) składał się z siedmiu ustępów, z których ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 miały od dwóch do sześciu punktów, w tym jeden (pkt 3 ust.
5) posiadający podpunkty (a-d). Biorąc jednak pod uwagę treść omawianego zarzutu oraz motywy skargi kasacyjnej, w których powołano się na art. 71 ust. 1 p.b., uznać należy, że chodzi o naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (pkt 1 tego ustępu w dniu 30 maja 2016 r. nie obowiązywał, gdyż został z dniem 25 września 2005 r. uchylony).
Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tak sformułowanego przepisu wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2141/16, LEX nr 2553589). Przywołany wyżej przepis wprost wskazuje, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone.
Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 p.b. sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 606/16, LEX nr 2431821). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu należy zatem rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.
Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności (wyrok NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3014/14, LEX nr 2167537).
W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem słusznie uznał za zgodne z prawem stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie tej doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd ten nie naruszył również art. 71a ust. 4 p.b., gdyż zastosowanie tego przepisu było konsekwencją prawidłowego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do wyżej wskazanej zmiany.
Zarzut naruszenia art. 71 w zw. z art. 71a ust. 4 p.b. nie znalazł więc w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. także nie jest zasadny. Jak już wyżej zaznaczono, zarzut ten w realiach niniejszej sprawy byłby usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby zasadny był zarzut naruszenia prawa materialnego, co jednak nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.