Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 519/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania M. H. wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając go w całości.
Wyrokowi temu zarzucono:
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy ustalenia dotyczące daty powstania spornej dobudowy są całkowicie dowolne i nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,
- 2. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie zapewnienia ogólnej zasady prawa budowlanego dotyczącej poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż niedokonanie rozbiórki spornej dobudowy utrzyma bezprawny stan niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, który koliduje z prawnie chronionym interesem skarżącego poprzez naruszenie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych,
- 3. art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nierozpatrzenie wszystkich przesłanek przemawiających za nakazaniem rozbiórki spornej dobudowy wynikających z ww. przepisów, w tym w szczególności zachodzących w przedmiotowej sprawie "innych ważnych przyczyn".
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych,
- 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na nieprawidłowe ustalenie daty wykonania przez M. H. "rozbudowy" przedmiotowego budynku, a co za tym idzie – zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Wobec tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, konieczne jest ustalenie, jaka zabudowa powstała na działce sąsiedniej, kiedy wzniesiono na niej zabudowania oraz czy samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z działki sąsiedniej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnione interesy osób trzecich powinny być chronione na każdym etapie postępowania inwestycyjnego.
Pismem z [...] marca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, M. H., wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1).
Przede wszystkim, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., "Prawo budowlane z 1994 r."), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który wskazuje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W niniejszej sprawie, co podkreślił także sąd wojewódzki, bezsprzecznie doszło do powstania samowoli budowlanej. Jak wynika z akt administracyjnych, [...] maja 2009 r., na działce nr ewid. [...] położonej w m. K., zostały przeprowadzone przez upoważnionych przedstawicieli PINB w Z. oględziny. W trakcie czynności dowodowych ustalono, że na działce nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny o wymiarach 7,69 m x 11,13 m. W latach 1992-1994 został wykonany remont przybudówki oraz dobudowano od strony zachodniej część o konstrukcji drewnianej i wymiarze 1,97 m x 2,19 m. Od strony działki A. i S. S. w odległości 2,91 m od ogrodzenia znajdują się dwa otwory: okienny o wymiarze 2,00 m x 1,03 m i drzwiowy o wymiarze 1,16 m x 1,93 m. Wyremontowana przybudówka i dobudowana część noszą znamiona istnienia od kilkunastu lat. M. H. (użytkownik ww. nieruchomości, córka współwłaścicielki działki nr [...]) nie okazała w trakcie oględzin pozwolenia na budowę dotyczącą ww. dobudowanych części obiektu. Z jej oświadczenia wynika, że nie wiedziała, że na dokonaną w latach 1992-1994 rozbudowę i remont wymagane było pozwolenie na budowę.
Kolejne oględziny na działce nr [...] zostały przeprowadzone [...] czerwca 2010 r. Z treści sporządzonego protokołu wynika, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 5,57 m x 10,90 m. Budynek nosi znamiona istnienia od ponad 50 lat. W okresie późniejszym M. H. dokonała jego rozbudowy od strony południowo-zachodniej i zachodniej. Od strony południowo-zachodniej budynku dokonano rozbudowy wzdłuż całej elewacji na głębokość 2,19 m. Od strony zachodniej dobudowę dokonano na głębokość 2,0 m. Wykonana inwestycja nosi znamiona istnienia od kilkunastu lat. Dobudowa posiada konstrukcję w części murowaną i w części drewnianą z elewacją ze styropianu. Dach, wykonany jako jednospadowy, pokryty jest eternitem. Stan techniczny dobudowy jest średni i nie stwarza bezpośrednich zagrożeń konstrukcyjnych w użytkowaniu. Odległość zrealizowanej dobudowy od istniejącego ogrodzenia (domniemanej granicy z działką sąsiednią nr [...]) wynosi 2,95 m. Ustalono również, że dobudowa została wykonana przez M. H. bez wymaganych prawem pozwoleń na budowę.
M. H. oświadczyła, że ok. 1992 r. wykonała dobudowę – wykonała remont części drewnianej z pokryciem ścian styropianem i wykonała część murowaną. W tym okresie został wykonany otwór okienny i drzwiowy. Wymienione roboty zostały wykonane ze względu na zły stan techniczny istniejącej wcześniej części drewnianej. S. S. (współwłaściciel działki nr [...]) stwierdził, że dobudowa została wykonana około 5-6 lat wcześniej. Od strony jego działki nie było otworu okiennego, ani drzwiowego. Przy piśmie z [...] czerwca 2010 r. M. H., na uprawdopodobnienie faktu realizacji dobudowy w 1992 r., dołączyła oświadczenie J. H. dotyczące odsprzedania w 1992 r. materiałów budowlanych.
Ponadto, [...] stycznia 2015 r. zostały przeprowadzone ponownie oględziny na działce nr [...]. W trakcie czynności dowodowych sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin potwierdził ustalenia dokonane w trakcie poprzednich oględzin z [...] czerwca 2010 r. Dodatkowo ustalono, że według mapy z rozgraniczenia nieruchomości wykonanej w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Z. I Wydział Cywilny, sygn. akt [...], wykonana dobudowa jest usytuowana w odległości od 1,57 m do 2,23 m od granicy działki nr [...]. S. S. do pisma z [...] lutego 2015 r. dołączył mapę z 1996 r. na dowód braku istnienia w tym okresie rozpoznawanej dobudowy oraz mapę z 2000 r., na której widnieje już sporna dobudowa.
Według wyjaśnień przekazanych przez M. H. w piśmie z [...] lutego 2015 r. budynek mieszkalny wybudowany został przez dziadków, tj. A. i A. H. przed I wojną światową, w 1890 r. Do tego budynku w 1970 r. dobudowana została weranda przez jej ojca, J. H., a w roku 1982 r. na tych fundamentach M. H. wybudowała pokój dla syna. Taka przebudowa, w jej ocenie, nie wymagała wówczas pozwolenia na budowę.
Następnie, [...] marca 2016 r. zostały przeprowadzone na działce oględziny w celu uzupełnienia dotychczasowych ustaleń. W trakcie czynności dowodowych, z których sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną, ustalono rodzaj pomieszczeń urządzonych w dobudowie (część murowana przeznaczona jest na pokój, zaś w części drewnianej znajduje się przedpokój, kuchnia i łazienka). Przejście z dobudowanej części obiektu do starego budynku mieszkalnego jest zapewnione poprzez drzwi, które są umiejscowione po przeciwnej stronie zewnętrznego wejścia do dobudowanej części. Innych otworów drzwiowych obiekt nie posiada. Potwierdzono również, że na wysokości zrealizowanej dobudowy działka sąsiednia oznaczona nr ewid. [...] nie jest zabudowana.
Wobec powyższego, prawidłowo sąd wojewódzki uznał, za organami administracji, że dobudowa powstała przed 1 stycznia 1995 r. i słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym mapa złożona przez skarżącego kasacyjnie nie stanowi jednoznacznego dowodu na wykazanie, że w 1996 r. nie była jeszcze zrealizowana na sąsiedniej działce sporna dobudowa. Jak wynika z zapisu zamieszczonego w planie zagospodarowania działki skarżącego kasacyjnie plan ten nie posiada wartości geodezyjnej, a ponadto dotyczy jedynie jego działki Co prawda, jak podkreślił sąd wojewódzki, obiekty budowlane po ich wybudowaniu powinny podlegać geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie, a zlecenie tych czynności uprawnionemu geodecie należy do obowiązku inwestora, to jednak zdarza się, że inwestorzy odstępują od tej powinności. W związku z tym powstałe zmiany zabudowy (nowe obiekty) na działce nie są nanoszone przez geodetów na mapę zasadniczą, która jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły więc stan faktyczny sprawy, opierając się na złożonych w sprawie oświadczeniach, w tym na stanowisku inspektorów nadzoru budowlanego, wyrażonym w protokołach z kontroli, słusznie nie uznając za miarodajną do oceny powstania przedmiotowej samowoli, mapy z 1996 r. złożonej przez skarżącego kasacyjnie. Nie można bowiem oprzeć ustaleń w powyższym przedmiocie na kserokopii mapy odnoszącej się do projektowanego przez niego ogrodzenia, skoro mapa dotyczy działki skarżącego kasacyjnie i dowodzi istnienia lub nieistnienia obiektów tam się znajdujących, a nie wybudowanych na działce sąsiedniej.
Powyższe oznacza, że w sprawie prawidłowo został zastosowany art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. – przedmiotowa samowola budowlana powstała bowiem przed wejściem w życie ww. ustawy i znajdują do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Wskazać należy, że na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jednak na podstawie art. 40 ww. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Słusznie więc sąd wojewódzki podkreślił, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, które wymienia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Oznacza to więc, że w procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o ww. ustawę, organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1163/17, LEX nr 2 657 787, por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r, sygn. akt II OSK 2018/11, LEX nr 1 354 920).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która zobowiązywałaby organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej dobudowy. Tak samo, organy prawidłowo uznały, że dobudowa ta nie narusza zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zasadą, potwierdzoną dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych jest bowiem, że nakaz przymusowej rozbiórki powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2120/11, LEX nr 1340192).
Powyższe oznacza więc, że organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji także przepisy wykonawcze do ww. ustawy – możliwe bowiem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie nakazanych robót.
Powyższe czyni więc niezasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. W odniesieniu do ostatniego przywołanego przepisu należy przy tym podkreślić, że działka skarżącego kasacyjnie (nr [...]) jest zabudowana, jednak na wysokości dobudowy nie ma zabudowań, zaś istniejące w dalszej odległości obiekty są usytuowane w stosunku do przedmiotowej dobudowy w odległości większej niż 8 m. Na innej, sąsiadującej z działką nr [...], działce nr [...] (której współwłaścicielem także jest skarżący kasacyjnie) istnieje budynek gospodarczy, który jest usytuowany (naroże północno-zachodnie budynku) w odległości ok. 6,5 m od dobudowy (południowo-wschodniego naroża części murowanej).
Odległość powyżej 8 m, dzieląca sporną dobudowę od zabudowań skarżącego kasacyjnie, nie tylko dowodzi spełnienia wymogów stawianych przez przepisy techniczno-budowlane (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), ale również czyni niezasadnymi i gołosłownymi twierdzenia skarżącego kasacyjnie o "niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych", wywołanym przedmiotową dobudową, oraz o zaistnieniu "innych ważnych przyczyn", które miałyby przemawiać za wydaniem w sprawie nakazu rozbiórki.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.