Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dni a 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 1046/13 oddalił skargę T. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nie stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej PPIS) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienione w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określone w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem).
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako PPWIS) decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność - ustalenia, jakich substancji chemicznych dotyczyło zgłoszenie choroby zawodowej w związku z treścią poz. 1 pkt 57 dawnego wykazu chorób zawodowych, jak i uzupełnienia postępowania w zakresie narażenia strony na powyższe substancje oraz wezwania medycznych jednostek orzeczniczych o uzupełnienie orzeczeń lekarskich. PPWIS nakazał także ustalić, na jakim stanowisku pracował T. P. od dnia 25 października 1971 r. do dnia 20 września 1972 r. w Wielobranżowej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...], ze względu na istniejące w powyższym zakresie wątpliwości wskazywane przez Instytut Medycyny Pracy w [...] (dalej zwany IMP) w orzeczeniu lekarskim z dnia 27 sierpnia 2010 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PPIS decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nie stwierdził u T. P. choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonym w załączniku do rozporządzenia. T. P. podczas pracy w Wielobranżowej Spółdzielni Pracy "[...]" w [...] mógł być eksponowany na opary farb i rozpuszczalników. Natomiast podczas pracy w [...] S.A. w W. oddział w [...] – K., miał krótkotrwałe ekspozycje na opary metanolu, a także na węglowodory typu gaz ziemny oraz opary farb olejnych podczas wykonywania czynności zawodowych. Jednak z uwagi na poziom ekspozycji oraz pracę w kontakcie z w/w czynnikami na otwartym terenie, zagrożenie to należy ocenić jako minimalne. Zatrucia drogą oddechową glikolem dwuetylowym praktycznie nie występują z uwagi na mała lotność tej substancji.
WOMP przeprowadził dwukrotnie badania specjalistyczne (orzeczenie lekarskie z dnia 17 marca 2010 r., nr [...] oraz z dnia 17 września 2012 r., nr [...]). Również IMP dwukrotnie przeprowadzał badania (orzeczenia z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr [...], oraz z dnia 18 stycznia 2013 r., nr [...]). Badania specjalistyczne nie potwierdziły pewnych następstw, tak ostrych jak i przewlekłych – zatrucia substancjami, na które zainteresowany był narażony podczas pracy zawodowej. Nie rozpoznano zatem schorzenia, które spełnia treść opisywanej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych, jednostki chorobowej. Natomiast stwierdzone u strony zmiany w układzie nerwowym należy łączyć z uogólnionym procesem miażdżycowym i zaburzeniami metabolicznymi na tle polineuropatii cukrzycowej.
W odwołaniu T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. PPWIS decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie zainteresowany miał sporadyczny kontakt z substancjami chemicznymi obecnymi w środowisku pracy, doraźna ekspozycja na niskie stężenia substancji szkodliwych. Również brak jest w sprawie przesłanki pozytywnego rozpatrzenia sprawy przez biegłych w aspekcie czysto medycznym. Orzeczenia WOMP, jak i IMP, zgodnie stwierdzają u odwołującego się brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zatrucia ostrego lub przewlekłego albo ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne: metanol i glikol dwuetylenowy. PPWIS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PPIS i podkreślił, że przepisy rozporządzenia implikują do postępowania w sprawie stwierdzenia chorób zawodowych konieczność oparcia rozstrzygnięcia na treści opinii biegłych, której nie może on podważyć w zakresie medycznego rozpoznania.
T. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 235¹ Kodeksu Pracy w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w zw. z poz. 1 załącznika do w/w rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia w/w choroby zawodowej oraz całkowite pominięcie okoliczności jaką jest praca w hałasie o dużym natężeniu, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że zachodzą podstawy do uznania choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając powyższą skargę, wskazał na definicję choroby zawodowej (art. 2351 k.p.) oraz na specyfikę postępowania prowadzonego w tym przedmiocie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Konieczne jest bowiem rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych. Z art. 2352 k.p. wynika, iż stwierdzenie choroby zawodowej może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym ale także po zakończeniu pracy w takim narażeniu. Organy inspekcji sanitarnej aby wydać orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej muszą wykazać jednocześnie trzy pozytywne przesłanki. Po pierwsze, rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych. Po drugie, choroba ta powinna zostać stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową. Po trzecie, wyniki oceny warunków pracy mają pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów będzie oznaczał konieczność wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Sąd wskazał, iż zaskarżone decyzje dotyczyły choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tj. zatrucia ostre lub przewlekłego albo ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne w postaci alkoholu metylowego oraz glikolu dwuetylowego. W sprawie tej Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...] po przeprowadzeniu badań skarżącego nie znalazły podstaw do rozpoznania u niego tak opisywanej choroby zawodowej (orzeczenie lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] nr [...] oraz orzeczenie lekarskie nr [...] lekarza Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...]).
Sąd stwierdził, iż lekarze wydali jednobrzmiące orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia ściśle określonej choroby zawodowej. Orzeczenia te mają charakter opinii biegłego. Na tej podstawie organ sanitarny może dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może samodzielnie oceniać dokumentacji lekarski, gdyż jest związany orzeczeniami diagnostycznymi, tym samym nie jest uprawniony do tego aby autorytatywnie stwierdzać, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od tego co wynika z treści orzeczenia lekarskiego. Jak wskazał Sąd I instancji orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zostało wydane we właściwej formie, zawiera logiczne i przekonujące uzasadnienie oraz zostało sporządzone przez uprawnionego lekarza zatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, tym samym nie zachodziły podstawy do podważania wydanego w względem skarżącego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Organy zgodnie z prawem rozstrzygnęły sprawę, to skargę należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem art. 2351 Kodeksu pracy - tj. istotnym naruszeniem prawa materialnego w postaci błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez nieuwzględnienie wysokiego uprawdopodobnienia, że choroba zawodowa skarżącego została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem w związku z art. 2351 Kodeksu pracy przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z poz. 1 załącznika do ww. rozporządzenia zawierającego wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choproby zawodowej, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia u niego choroby zawodowej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 80 k.p.a. poprzez brak ze strony organów badających sprawę uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w szczególności w części udowadniającej istnienie u skarżącego choroby zawodowej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6 k.p.a. poprzez działanie w oderwaniu od przepisów prawa materialnego w tym art. 2351 Kodeksu pracy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji gdy decyzja PPIS w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 81 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wybiórczą na niekorzyść skarżącego ocenę materiału dowodowego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zaistniała. Zatem jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Pokreślić przy tym trzeba, iż w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów w postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne polegające na tym, że podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego zostały oparte na tej samej podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a która to podstawa służy li tylko do formułowania zarzutów naruszenia przepisów natury procesowej, których miał się dopuścić, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej Instancji. Jednakże ta wada skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody do rozpoznania podniesionych w niej zarzutów. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona. Za niezasadne należy uznać sformułowane w pkt 3, 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie było obarczone wadami uzasadniającymi uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zauważyć trzeba, że przypadek chorobowy skarżącego dwukrotnie poddany został ocenie w dwóch instancjach – przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] jako jednostkę orzeczniczą I stopnia (pierwsze orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 17 marca 2010 r., drugie orzeczenie lekarskie z dnia nr [...] z dnia 17 września 2012 r.), jak i Instytut Medycyny Pracy im. [...] w [...] jako jednostkę orzeczniczą II stopnia (pierwsze orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 27 sierpnia 2008 r., drugie orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 18 stycznia 2013 r.). Z tych orzeczeń lekarskich wydanych przez wskazane jednostki jednoznacznie wynika, iż brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej – zatrucie ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: alkohol metylowy i glikol dwuetylenowy – wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Co więcej, w opinii Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało stwierdzone, że " analiza narażenia zawodowego, obrazu klinicznego choroby oraz wyników badań i konsultacji specjalistycznych nie daje podstaw do rozpoznania u badanego przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi,w tym pochodzenia zawodowego". W opinii tej zostało również stwierdzone, że przeciwko rozpoznaniu choroby zawodowej przemawia to, że badany miał sporadyczny kontakt z substancjami chemicznymi obecnymi w środowisku pracy w niskich stężeniach, a poza tym nie stwierdza się zatruć glikolem etylowym drogą oddechową ze względu na małą lotność tej substancji, a badany pracował na terenie otwartym. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią § 5 powołanego wyżej rozporządzenia właściwymi do orzekania w zakresie chorób zawodowych są wyłącznie lekarze spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w stosownych przepisach prawa i zatrudnieni w określonych jednostkach orzeczniczych. Lekarz ten wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. Bez tego rodzaju opinii bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo). W świetle całokształtu materiału dowodowego, iż organy inspekcji sanitarnej, wbrew argumentacji przedstawionej w motywach skargi kasacyjnej, nie miały podstaw do zakwestionowania stanowiska lekarzy, którzy orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego kasacyjnie. Nie sposób zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że doszło do zaniechania dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym naruszenia dyspozycji art. 7 w zw. z art. 75 § 1 oraz 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 6, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a., co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W związku z prawidłową oceną Sądu Wojewódzkiego co do zasadności orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jak i zasadnym stwierdzeniem o spełnieniu wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły zatem zostać uznane za uzasadnione podniesione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - tj. art. 235 1 kodeksu pracy i § 8 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz prawa procesowego - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.