Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 765/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/10 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę B. N. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r. nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nakazał B. i M. G. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej z gruntem i obiektu budowlanego pełniącego funkcję magazynową nietrwale związanego z gruntem, wzniesionych na terenie działki nr [...], położonej w K., gmina K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

B. N. (poprzednio G.) i M. G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006r., podając jako podstawę prawną swojego żądania przepis art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. i wskazali, że organy nadzoru budowlanego naruszyły ich konstytucyjne prawo własności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r. uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ ten podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a.. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tylko ocenia czy zaistniały przesłanki nieważności, określone w art.156 § 1 k.p.a.. W sytuacji braku wystąpienia tych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim w sprawie o nakazanie rozbiórki, na podstawie ustaleń z oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 7 grudnia 2000r. ustalił, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wzniesione w roku 1994, w związku z czym, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w postępowaniu w przedmiocie ich rozbiórki będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust 2. Z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. (Dz.U. z 1974r. Nr 8, poz.

1. 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie zwalniało tego typu budynków z uzyskania pozwolenia na budowę. § 44 tego rozporządzenia stanowi, że wykonywanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymaga pozwolenia na budowę. Celem ustalenia możliwości legalizacji obiektu, niezbędne jest ustalenie czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którymi obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany lub jego część

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ wskazał, że teren działki nr [...] w K. zgodnie z ustaleniami, obowiązującego w dacie budowy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Krokowa z dnia 30 lipca 1993r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 16, poz. 90 z dnia 16.08.1993r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r., wchodził w skład terenu upraw rolnych i łąk, oznaczonych symbolami RZ i RP. W dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 13 grudnia 2006r. brak było planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w terenu, co oznacza, że skutki samowoli budowlanej dokonanej przez skarżących w roku 1994 w warunkach art. 37 ust.1 pkt 1 można oceniać jedynie w świetle przepisów obowiązującego w dacie budowy w/w obiektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podniósł, że działka nr 1358 położona w K. wchodzi w skład terenu, który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] "układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem" przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co powoduje, że przedmiotowy teren objęty jest szczególną ochroną wynikającą z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późn. zm.). Wpis został dokonany na podstawie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005r., która została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2006r..

Odnosząc się do drugiej wskazanej przez skarżących podstawy stwierdzenia nieważności organ wskazał, że wada decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. musi być określona wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, tzn. wada taka musi tkwić w elementach decyzji, co daje podstawę do zastosowania przedmiotowego przepisu. Zatem nie można zgodzić się z wnioskującymi, aby przywołane przez nich argumenty uzasadniały zastosowanie tej przesłanki w odniesieniu do analizowanej decyzji organu I instancji.

W kwestii naruszenia konstytucyjnego prawa własności organ wyjaśnił, że ochrona prawa własności nie może mieć charakteru nieograniczonego. Ograniczenia prawa własności są dopuszczalne "w przypadku przepisów krajowych z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co oznacza, iż jedyną formą wprowadzenia tych ograniczeń jest forma ustawowa". Przywołując treść art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 organ przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 31 stycznia 1996r. sygn. K 9/95 orzekł w kwestii zgodności art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z przepisami Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 lipca 1992r. (działając w ramach nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o Trybunale Konstytucyjnym).

Rozpatrując odwołanie B. N. oraz M. G. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2010r. utrzymał ja w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumenty organu I instancji. Dodatkowo podkreślił, że warunkiem zastosowania instytucji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. było równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych oceniając legalność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego należy brać pod uwagę zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy obiektu.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy obiektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa, zatwierdzonego uchwałą nr 162/XXXVI1/93/93 Rady Gminy Krokowej z dnia 30.07.1993r. działka nr [...] położona w K. przeznaczona była pod użytki rolne, bez prawa zabudowy.

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., tj. obiekty zostały wybudowane bez wymaganego zezwolenia oraz naruszały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r., nakazującej rozbiórkę nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Organ odwoławczy podkreślił także, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

B. N. i M. G. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podnieśli w uzasadnieniu zarzutów, że składali w toku postępowania nowe istotne dowody, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ. Dowody te wskazują na rażące naruszenie konstytucyjnego prawa własności. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Nadto wnieśli o uchylenie lub zawieszenie na okres 5 lat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, powołując się w tym zakresie na treść art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisu art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996.18.258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Pomimo zmiany ustroju sądów administracyjnych stanowisko to nie straciło na aktualności.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9.02.2005r., OSK 1134/04 Lex 165717, wyrok NSA z dnia 20.10.2010r. w sprawie I OSK 1614/09, LEX nr 746680). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14.12.2010r., sygn. akt II OSK 1910/09, Lex 746847).

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z dnia 30.03.2004r., sygn. akt IVSA 3763/03, Lex 156952).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji -gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3121/02, Lex 156916).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazał, że organy administracji prawidłowo oceniły, że kontrolowana przez nie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organ ustalił, że obiekty budowlane objęte obowiązkiem rozbiórki zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1994r. Okoliczność ta, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie była kwestionowana przez skarżących.

W konsekwencji w sposób prawidłowy organ stopnia powiatowego uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy będą miały zastosowanie przepisy art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2004r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd podkreślił, że przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane również przewidywały w art. 28, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 37 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. ustaliły, że w dacie realizacji obiektu nieruchomość, na której zrealizowano inwestycję była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., który określał ten teren jako teren upraw rolnych i łąk. Z zapisów tego planu wynika, że na tym terenie obowiązuje zakaz podziałów geodezyjnych, co wynika z tego, że tereny te "podlegają ochronie konserwatorskiej. Wymienione działki mogą być użytkowane wyłącznie zgodnie z ich przeznaczeniem to jest na cele rolnicze". Prawidłowe jest, zatem ustalenie organu, że w świetle zapisów w/w planu nie jest możliwe "zalegalizowanie" przedmiotowych obiektów budowlanych. Innymi słowy spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego. Bez znaczenia przy tym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w/w plan nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do tego, że obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje przy badaniu legalności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego brać pod uwagę jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy. Stanowisko sądów w tym zakresie wielokrotnie ulegało zmianie. Wprawdzie Sąd nie kwestionuje, że znane są poglądy przedstawione przez organ administracji, jednak w orzecznictwie w tym zakresie prezentowany jest również odmienny pogląd, wskazujący, że zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24.08.2008r. w sprawie II OSK 1320/09, NSA w wyroku z dnia 6.11.2007 w sprawie II OSK 1454/06, wyrok NSA z 17.05.2010r.w sprawie IIOSK 878/09).

W jeszcze innym miejscu NSA stwierdził, że nawet w sytuacji, gdy legalizacja samowoli budowlanej sprzed 1995r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia nie byłaby możliwa z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym ówcześnie obowiązującym, to nie można wykluczyć badania zgodności tej samowoli budowlanej z przepisami aktualnie obowiązującymi i to zarówno wówczas, gdy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, jak i wówczas, gdy planu takiego nie uchwalono (tak w wyroku z dnia 10.03.2010r. II OSK 506/09 LEX nr 597654). Powyższe wskazuje, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy nie jest jednoznaczny. Istnieje wiele poglądów co do możliwości jego wykładni. Skoro, jak wskazano w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, które w pełni podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, a co zostało wyżej wskazane, rażąco można naruszyć jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa to sam fakt, że omawiana cześć przepisu budzi wątpliwości co do swej treści wskazuje, że nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd podkreślił, że niezależnie od ustaleń organu w kwestii zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zalegalizowaniu powyższych obiektów stoi na przeszkodzie wpisanie terenu do rejestru zabytków jako układu ruralistycznego wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Teren taki objęty jest zakazem zabudowy.

W konsekwencji Sąd wskazał, że zestawienie treści decyzji z normą prawną, w oparciu, o którą została ona wydana nie stoi w rażącej sprzeczności a ewentualne naruszenie przepisu prawa poprzez odmienną, niż uczynił to organ, wykładnię przepisu nie może -w świetle powyższych rozważań - być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Sąd podzielił pogląd organu orzekającego co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd uznał także, trafne jest stanowisko organu co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r. wydania jej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.. Jeszcze na gruncie rozporządzenia z 22 marca 1928r. - o postępowaniu administracyjnym utrwalił się pogląd aktualny po dziś dzień, że skutek wady decyzji, o którym mowa w tym przepisie musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Prawidłowe także są ustalenia organu co do tego, że kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 2006r. nie jest dotknięta żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a..

W ocenie Sądu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze. Po pierwsze nie można kontrolowanej decyzji zarzucić, że nie uwzględniła konstytucyjnej ochrony prawa własności. Nie może wszak ujść uwadze, że organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do powyższej kwestii wskazując, że zasada ta ulega ograniczeniu. Sąd w pełni podzielił w/w stanowisko. Wbrew bowiem stanowisku skarżących prawo własności w okolicznościach niniejszej sprawy zostało ograniczone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje gminom możliwość kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, co może prowadzić do ograniczenia właścicieli nieruchomości w sposobie zagospodarowania gruntów.

Wbrew twierdzeniom skarżących bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. K 9/95. Zgodnie z jego treścią przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729), naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych;

2. Artykuł 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest niezgodny z art. 7, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (OTK 1996/1/2).

Analiza treści tego orzeczenia wskazuje, że odnosi się ono do innego stanu faktycznego niż ustalony w niniejszej sprawie - co istotne - w sposób prawidłowy.

Organ nie mógł także naruszyć w niniejszej sprawie art. 145 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie był i nie mógł być podstawą prawną rozstrzygnięcia. Dotyczy on bowiem postępowania wznowieniowego, które jest odrębnym od postępowania nieważnościowego postępowaniem.

Sąd wskazał także, że organ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie mógł również uwzględnić art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zarzutu niezastosowania tego przepisu w postępowaniu nieważnościowym nie można także skutecznie postawić decyzji wydanej przez organ stopnia powiatowego.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011r. wniósł M. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. - art. 6 k.p.a. i art 7 k.p.a. - poprzez ich nieprawidłową wykładnię i dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, tj. uznanie, że organ administracji (tu: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) podczas wizji lokalnej w dniu 7 grudnia 2000r. miał możliwość ustalenia, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wzniesione w roku 1994, a w konsekwencji poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną sprawy dowolnie ustalonych okoliczności,
2. - art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że do określania statusu prawnego spornych budynków skarżącego należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane,
3. - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w wersji pierwotnej) - poprzez jego niezastosowanie,
4. - art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie,
5. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kwestionowane decyzje organów nadzoru budowlanego nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w tym w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i prawny.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zarzucono, że zaskarżony wyrok przyjmuje za podstawę faktyczną okoliczność zakończenia budowy spornych obiektów w roku 1994. W toku dotychczasowych postępowań skarżący nie kwestionował, że budynki zostały postawione w tym czasie, jednakże bezkrytyczne przyjęcie takiej deklaracji stanowi naruszenie art. 6 kpa (zasada praworządności) oraz art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej). Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zarówno stopnia powiatowego, jak i wojewódzkiego nie wskazały, z jakiego konkretnego dowodu materialnego wynika data (okres) zakończenia budowy przedmiotowych budynków.

Również Sąd orzekający nie odniósł się do innych źródeł informacji, a jedynie powołał protokół oględzin nieruchomości. Uszło uwadze Sądu, iż w toku sprawy organy administracji (nadzoru budowlanego obu stopni) nie podjęły działań w celu rzetelnego sprecyzowania momentu faktycznego zakończenia budowy. Nie próbowały ustalić, jaki był stan techniczny i użytkowy obiektów w spornym okresie, ani też, czy i w jaki sposób były one wtedy użytkowane. Bezkrytycznie przyjęły twierdzenia skarżącego, że wybudował on sporne budynki w ciągu 1994r. Nie można wykluczyć, iż skarżący nie miał świadomości znaczenia pojęcia "zakończenie budowy" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W kwestii wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przepisy Prawa budowlanego) skarżący wskazał, że Sąd, konsekwentnie przyjmując okres zakończenia budowy spornych obiektów (1994r.) oparł się na przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają jednak zakończenia kwestionowanej budowy przed dniem 1 stycznia 1995r. W związku z tym, dla oceny prawidłowości wzniesienia oraz możliwości zalegalizowania obiektów skarżącego, zastosowanie winny (lub mogły - co jednak powinno być rzetelnie rozstrzygnięte) mieć normy Prawa budowlanego z 1994r.

Skarżący zarzucił, że ocena formalnoprawna dotychczasowych działań organów nadzoru budowlanego powinna wskazywać na ich wadliwość, a nie prawidłowość. Błędnie ustalony stan faktyczny sprawy został bowiem oceniony na gruncie niewłaściwych przepisów. Efekt takiej subsumpcji był chybiony, co z kolei winno skłaniać do uznania, że w sprawie istniała istotna wadliwość wydanych decyzji administracyjnych. Jako formalnie oparte na niewłaściwej podstawie prawnej, zostały w rzeczywistości wydane bez takiej podstawy, co musi być ocenione jako spełniające pozytywną przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzje administracyjne oparte na nieprawidłowym stanie faktycznym lub prawnym podlegają unieważnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza kontrolą pozostała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że żaden z nich nie może wywołać zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej w skardze kasacyjnej nie wskazano, jak tego wymaga przepis art. 174 p.p.s.a., podstaw kasacyjnych, czyli wskazania: naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy zostały w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszone przez Sąd I instancji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co sugerować może, że dotyczą one naruszenia przepisów prawa materialnego.

Należy jednak stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został wadliwie skonstruowany, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowanie przez organ administracji publicznej. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia przez Sąd I instancji żadnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogą być skierowane do decyzji organu administracyjnego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego muszą mieć powiązanie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy podnieść, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję badał prawidłowość zastosowania przez organ nadzoru budowlanego m.in. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślając, że postępowanie nieważnościowe należy do postępowań nadzwyczajnych, w którym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, a jego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym zakresie, ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie ustalał nowego stanu faktycznego, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu zakończonej sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji.

Organ nadzorczy orzeka wyłącznie na podstawie posiadanego w aktach materiału dowodowego, w zakresie naruszenia art. 156 k.p.a. Zatem działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny ma ocenić kwestie czysto prawne i rozstrzygnąć je według zasad stosowanych przy kasacji. Sprawa niniejsza toczyła się zatem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku te okoliczności miał na uwadze Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia [...] grudnia 2006r., orzekająca rozbiórkę przedmiotowych obiektów nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

Zatem zarzut niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego w zakresie daty zakończenia budowy jest nieuprawniony.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, związane z naruszeniem prawa materialnego - art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że do określenia statusu prawnego spornych budynków skarżącego należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w wersji pierwotnej) poprzez jego niezastosowanie i art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie – nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Należy zauważyć bowiem, że zastosowanie w sprawie normy prawnej art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane "w wersji pierwotnej" dla oceny m.in. możliwości zalegalizowania obiektów skarżącego było konsekwencją niewadliwego ustalenia, że obiekty te zostały wzniesione w 1994r., tzn. przed datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Przepis art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.

2. Natomiast z art. 103 ust. 2 wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd, prawidłowe było przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, czego konsekwencją było badanie przesłanek art. 37 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisu art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. oraz zastosowanie w sprawie przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane a nie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane było prawidłowe.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.