Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 633/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę P.D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) skierował m.in. do inwestora P.D. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) oraz jego pełnomocnika procesowego pismo z dnia [..], opatrzone nazwą "Zawiadomienie i wezwanie" (znak [..]). W przedmiotowym piśmie, podając w podstawie prawnej art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), organ I instancji zawiadomił inwestora, że w dniu [..] o godz. [..] zostaną przeprowadzone oględziny i kontrola "w sprawie obejmującej swym zakresem roboty budowlane związane z budową budynku hotelu przy ul. Ś.A. we Wrocławiu (...)".
Ponadto Inspektor Powiatowy, wskazując na art. 81a ust. 1 i 2 oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także art. 50 § 1 k.p.a.:
- - wezwał inwestora do: udostępnienia budynku przy ul. Ś.A. we Wrocławiu na czas przeprowadzenia oględzin i kontroli w wyżej wyznaczonym terminie; przygotowania i przedłożenia, w dniu oględzin i kontroli, posiadanej dokumentacji związanej z przedmiotowymi robotami budowlanymi (dziennika budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia); złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień co do przedmiotu sprawy – bezpośrednio inspektorowi w czasie oględzin i kontroli;
- - wezwał kierownika budowy do: osobistego stawiennictwa na terenie budowy w tymże terminie; udostępnienia terenu budowy (w tym budynku przy ul. Ś.A. we Wrocławiu) i uczestniczenia w czynnościach oględzin i kontroli; przygotowania i okazania – podczas oględzin i kontroli – posiadanej dokumentacji związanej z tymi robotami budowlanymi (dziennik budowy, plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia).
Przedmiotowe pismo zawierało również pouczenia wskazujące na wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego uprawnienia i obowiązki stron postępowania i uczestników procesu budowanego w trakcie oględzin.
W piśmie z dnia [..] P.D. wniósł odwołanie od "zawiadomienia i wezwania [...] z dnia [..]", podnosząc że treść i forma pisma organu spełnia przesłanki z art. 107 k.p.a., w związku z czym należy uznać je za decyzję administracyjną. Czyniąc zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) w postanowieniu z dnia [..] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania.
Inspektor Wojewódzki, przywołując przepisy art. 127 § 1, art. 141 i art. 17 § 1 k.p.a., stwierdził, że pismo organu I instancji z dnia [..] nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną lub postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że w piśmie tym brak rozstrzygnięcia, aby można je było uznać za decyzję, gdyż Inspektor Powiatowy nie rozstrzygnął w nim o prawach i obowiązkach stron postępowania, a wyłącznie skorzystał z ustawowych kompetencji do podjęcia odpowiednich czynności, których charakter wynika z powołanych w przedmiotowym piśmie przepisów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu; Sąd I instancji; Sąd) P.D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając Inspektorowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wyrażające się w tym, że organ II instancji nie uznał pisma Inspektora Powiatowego z dnia [..] za decyzję administracyjną, w związku z czym stwierdził niedopuszczalność odwołania, podczas gdy przedmiotowe pismo spełnia wszystkie ustawowe elementy decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu wyroku wydanego w wyniku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), podzielił stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, że zaskarżonego instancyjnie pisma Inspektora Powiatowego z dnia [..] nie można uznać za decyzję administracyjną, rozstrzygającą o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, od której służy środek zaskarżenia wskazany w art. 127 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji podniósł, że przedmiotowe pismo sporządzone zostało w ramach czynności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, który następnie "będzie podstawą do wydania rozstrzygnięcia". Sąd odwołał się w tym zakresie do treści art. 104 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości organu (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy istnieniu materialnoprawnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Następnie Sąd wyjaśnił, że skierowane do inwestora zawiadomienie określa dokumenty, jakie należy przedłożyć w trakcie kontroli, jednakże dla zobowiązania inwestora czy kierownika budowy do przedłożenia tychże dokumentów nie jest konieczne wydanie decyzji.
Sąd stwierdził w tym względzie, że obowiązek tego rodzaju wynika wprost z przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, czemu też organ I instancji dał dodatkowo wyraz w pouczeniu zawiadomienia.
W ocenie Sądu szczególny akcent należało położyć na konieczność istnienia przepisu prawa, który legitymuje organ administracyjny do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w formie aktu administracyjnego. Sąd uznał, że analiza pisma z dnia [..] nie może prowadzić do przyjęcia, że wolą Inspektora Powiatowego było rozstrzygnięcie jakiejkolwiek merytorycznej kwestii, gdyż pismo to nie zawiera ustawowych elementów decyzji. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji skorzystał wyłącznie z "nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji do podjęcia odpowiednich czynności". Zdaniem Sądu, dla inwestora powinno być oczywiste, że w niniejszej sprawie nie ma do czynienia z zaskarżalnym instancyjnie aktem administracyjnym, ale z czynnościami procesowymi realizowanymi w toku postępowania.
Wobec stwierdzenia, że pismo skierowane do inwestora i kierownika budowy przez Inspektora Powiatowego nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, Sąd za niesłuszne uznał założenie, że od tego pisma przysługuje odwołanie. W konsekwencji Sąd uznał postanowienie Inspektora Wojewódzkiego, stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania, za prawidłową reakcję organu II instancji na złożone odwołanie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, P.D., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., wyrażające się w tym, że Sąd nie uznał wezwania z dnia [..]. za decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, na który to akt służy środek zaskarżenia. Argumentował w tym względzie, że wbrew stanowisku Sądu I instancji pismo Inspektora Powiatowego zawiera wszystkie ustawowe elementy decyzji administracyjnej, a obowiązki nałożone na inwestora przez organ I instancji wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.
Przy tak przytoczonej podstawie kasacyjnej, która została umotywowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym jest w tych warunkach zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.
W niniejszej sprawie inwestor oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż podniósł zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego wyroku, w granicach zakreślonych podstawą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy i wnioski wyznaczają granice sprawy (zawężają ją w stosunku do sprawy rozpatrywanej przez sąd wojewódzki w pierwszej instancji). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli instancyjnej. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, poprzez dokonywanie wyboru za wnoszącego skargę kasacyjną, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani też korygowania ewentualnych błędów (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07, 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasada falsa demonstratio non nocet pozwala wprawdzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1 oraz w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15 – orzeczenia dostępne jw.). Jest to jednakże zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarzut dotyczący naruszenia powyżej przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego okazał się wadliwie skonstruowany i już tylko z samej tej przyczyny nie mógł zostać uwzględniony. Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 134 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nie zostało przez autora skargi kasacyjnej powiązane z naruszeniem przez sąd wojewódzki jakiegokolwiek przepisu procedury sądowoadministracyjnej. Tymczasem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Prowadząc postępowanie, nie stosują zatem przepisów procedury administracyjnej, a jedynie oceniają (w granicach kontroli) zaskarżony akt, w tym prawidłowość zastosowania przepisów proceduralnych przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1432/15, dostępny jw.).
W konsekwencji, bez chociażby pośredniego powiązania zarzutów naruszenia konkretnych przepisów procedury administracyjnej z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest możliwie skuteczne przypisanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1583/15, dostępny jw.).
Ani w samym zarzucie sformułowanym w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie sposób doszukać się wskazania jakiegokolwiek przepisu postępowania sądowego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 765/12, dostępny jw.). Nie powołano nawet przepisu wynikowego, który został zastosowany w sprawie, tj. art. 151 p.p.s.a. Nie wyartykułowano też, w jaki sposób przypisane Sądowi uchybienia miałyby wpływać na wynik sprawy.
Już tylko samo to uchybienie konstrukcyjne skargi kasacyjnej pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej oddalenie, gdyż treść zarzutu uniemożliwiała w istocie ocenę jego zasadności. Niemniej jednak trzeba zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego było całkowicie słuszne i znajdowało swoje uzasadnienie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego. W związku z tym Sąd kasacyjny uznał za stosowne przedstawić w sprawie kilka poniższych uwag.
Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla podejmowania czynności procesowych w toku przeprowadzania postępowania dowodowego. Wezwania do czynności procesowych, o których mowa w art. 50 § 1 k.p.a., mają charakter pomocniczych czynności materialno-technicznych, które muszą mieć podstawę prawną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego albo w treści aktu administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 50, teza 1). Przeprowadzenie oględzin nieruchomości w trybie art. 79 k.p.a. wymaga uprzedniego zawiadomienia strony, podobnie jak przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (§ 1), celem zapewnienia jej możliwości skorzystania uprawnień określonych w art. 79 § 2 k.p.a.
Z kolei przepisy Prawa budowlanego wyraźnie zastrzegają, dla jakich działań organu służących ustaleniu stanu faktycznego zarezerwowana jest postać rozstrzygnięcia procesowego, tj. postanowienia (np. art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 1-3), a dla jakich decyzja administracyjna (np. art. 51 ust. 1-5). Natomiast przepisy kompetencyjne zawarte w Prawie budowlanym uprawniają organy nadzoru budowlanego do wykonywania czynności kontrolnych (art. 81 ust. 4 art. 81a), o których strona nie musi być nawet zawiadomiona, jakkolwiek organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zapewnić udział w takich czynnościach określonym podmiotom (art. 81a ust. 2-4). Przedmiotowe działania, które zwykle poprzedzają wszczęcie postępowania, nie są tożsame z oględzinami wykonywanymi na podstawie art. 79 k.p.a. w ramach już wszczętego postępowania w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1108/09, dostępny jw.).
W tym miejscu należy odwołać się również do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2665/17 (dostępnym jw.), że jakkolwiek w przepisie art. 134 k.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to w orzecznictwie przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a.
Dla zawiadomienia i wezwania strony lub innego uczestnika postępowania do wzięcia udziału w oględzinach i złożenia wyjaśnień w sposób oczywisty nie jest zastrzeżona forma decyzji administracyjnej, gdyż wykonanie takich czynności ma dopiero doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania decyzji. Wskazanie w tego rodzaju pismach odpowiednich przepisów prawa i pouczenie strony o skutkach określonych działań nie czyni danego pisma decyzją administracyjną, a jedynie stanowi zadośćuczynienie zasadzie określonej w art. 9 k.p.a. (obowiązek informacyjny organu), a przy tym służy realizacji uprawnień z art. 10 i art. 79 k.p.a.
Skoro przedmiotowe pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 12 maja 2016 r. nie było decyzją administracyjną, to niedopuszczalne było wniesienia odwołania od tego pisma. Prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy było stwierdzenie przez organ II instancji, w drodze wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności wniesionego odwołania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.