Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 771/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 682/13, oddalił skargę J. W. i K. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. i L. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. Ł. na działce nr [...] w obrębie [...] miasta B. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów od powyższej decyzji, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania J. i K. W. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym przy ul. Ł. [...] na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującym z działką objętą inwestycją), Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 525/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – obecnie: Dz. U. z2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, tj. sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zwrócił uwagę, że na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście B., przyjętego uchwałą Rady Miasta B. z Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. – dalej jako: m.p.z.p. Zgodnie z § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem G-MS1, na którym planowana jest inwestycja, wprowadzono wymóg dostosowania formy architektonicznej do formy istniejących sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków, w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości.

Sąd zarzucił organowi brak ustalenia i przeanalizowania tego, które z obiektów ujętych w ewidencji zabytków mogą być uznane za sąsiadujące z planowaną zabudową oraz jaka jest ich bryła, kubatura, wysokość i geometria dachu. Dopiero przeprowadzone w tym zakresie ustalenia pozwolą ocenić formę architektoniczną projektowanej zabudowy pod względem spełnienia wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd za istotne uchybienie zakwalifikował także pominięcie kwestii oceny przedłożonego projektu pod względem spełnienia warunków techniczno-budowlanych wprowadzających ochronę przed zawilgoceniem i korozją.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do projektanta o złożenie pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie podstaw, na jakich ustalono, że budynek projektowany na działce nr [...] swoją formą architektoniczną nawiązuje do formy sąsiadujących budynków, w tym tych przy ul. Ł. [...] i Ł. [...] w B., w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości. Zobowiązano projektanta do przedłożenia analizy zgodności projektowanego budynku pod względem geometrii dachu do zabudowy sąsiedniej z uwzględnieniem takich elementów jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych.

Po uzyskaniu w dniu [...] marca 2013 r. żądanych wyjaśnień Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przyjmując zgodność planowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście B. organ wskazał, że projektowany budynek swoją formą architektoniczną nawiązuje do formy bezpośrednio sąsiadujących budynków znajdujących się przy ul. Ł. [...] i Ł. [...] w B. Projektowany budynek mieszkalno-usługowy posiada prostą i zwartą bryłę, zbudowaną na planie prostokąta, która została dostosowana do budynku zlokalizowanego przy ul. Ł. [...], do którego bezpośrednio będzie przylegać. O dostosowaniu projektowanego budynku do istniejącej zabudowy świadczy wysokość kondygnacji, poziom gzymsu okapowego, którego wysokość od strony ulicy Ł. wynosi 12,6 m. Dach budynku mieszkalno-usługowego zaprojektowano o konstrukcji żelbetowej, z pokryciem z papy zabezpieczonej warstwą 5 cm żwiru. Tak jak w budynku przy ul. Ł. [...] występują dwie połacie dachu o nachyleniu 10°.

Organ odwoławczy zauważył, że w celu pełnego dostosowania geometrii dachu budynku projektowanego do zabudowy sąsiedniej projektant zaprojektował od strony ulicy Ł. jako zwieńczenie fasady imitację dachu stromego, krytą dachówką ceramiczną o połaci nachylonej pod kątem 57° (identycznym jak w budynku Ł. [...]). Taka atrapa została zaprojektowana na konstrukcji stalowej, mocowanej do żelbetowego stropu śrubami, z drewnianymi krokwiami, obudowanymi płytami gipsowo-włóknowymi. Ze względu na okna występujące na poziomie poddasza budynku sąsiedniego zaprojektowano zwieńczenie fasady w formie dachu o nachyleniu 57°.

Kubatura projektowanego budynku mieszkalno-usługowego wynosi 1800 m³. Jest to wartość pośrednia pomiędzy kubaturą budynku przy ulicy Ł. [..] – 1500 m³, a budynku przy ulicy Ł. [...] – 3300 m³. Dalej wskazał, że wysokość projektowanego budynku do najwyższego punktu dachu wynosi 13,35 m, co również stanowi wartość pośrednią między wysokością najwyższego punktu dachu w budynku przy ulicy Ł. [...], a wysokością najwyższego punktu dachu w budynku przy ulicy Ł. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na określenie wysokości projektowanego budynku wpływ miały m.in. okna występujące na poziomie poddasza budynku sąsiedniego. Istotnym okazało się także to, że dostosowanie projektowanego budynku do zabudowy sąsiedniej nie polega na identycznym odwzorowaniu parametrów sąsiednich budynków istniejących, lecz stworzeniu takiej formy nowego budynku, która wizualnie będzie dopasowana do architektury budynków sąsiednich. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał dodatkowo na fakt uzgodnienia projektu budowalnego z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Uznając za spełniony wymóg zgodności projektowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, organ odwoławczy przyjął, że wnioskowany budynek zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w związku z § 55 pkt ust. 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki i z zachowaniem odległości zabudowy od drogi, wyznaczonej obowiązującymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny budynek zaprojektowano poniżej poziomu parapetów okien znajdujących się w mieszkaniu należącym do odwołujących się (co wynika m.in. z rys. A-3) a projektowana inwestycja nie będzie przesłaniać ani zacieniać tego mieszkania.

Powołując się na przepis § 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zgodnie z którym budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby opady atmosferyczne, woda w gruncie i na jego powierzchni, woda użytkowana w budynku oraz para wodna w powietrzu w tym budynku nie powodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkowania) organ odwoławczy przyjął, że dach projektowanego budynku mieszkalno-usługowego zaprojektowano w formie dachu spadkowego o kącie spadku 10°, co jest wystarczające dla zapewnienia odprowadzania opadów atmosferycznych. Sporny dach wraz ze ścianą budynku projektowanego przylegającą do budynku przy ulicy Ł. [...] będzie w całości zabezpieczony przed wilgoci papą termozgrzewalną i ułożoną na niej warstwą żwiru o grubości 5 cm.

Dodatkowo elementy skrajne budynku zostaną zabezpieczone poprzez obróbki blacharskie z blachy miedzianej. W celu właściwego odprowadzania opadów atmosferycznych z powierzchni dachu budynku zaprojektowano rynny i rury spustowe z PCV. W ocenie organu odwoławczego opisane zabezpieczenia ściany i dachu przed wilgocią są standardowymi i powszechnie stosowanymi rozwiązaniami spełniającymi swoją funkcję. Dodał, że połacie dachu będą znajdować się w odległości (jak wynika z projektu budowlanego m. in. rysunek przekrój A-A) od parapetów okien lokalu mieszkalnego nr [...] odpowiednio 24 – 40 cm oraz 34 – 45 cm, co również zapewni odpowiednie bezpieczeństwo pod względem ochrony przed wilgocią tego lokalu.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozwiązania projektowe organ odwoławczy przyjął, że projekt budowlany spełnia wymagania z zakresu ochrony zdrowia i higieny użytkowników określone w § 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 5 ust 2 i art. 61 Prawa budowlanego zobowiązują właściciela czy też zarządcę budynku do zapewnienia bezpieczeństwa utrzymania i użytkowania danego obiektu. Tym samym odwołujący się nie mają racji twierdząc, że właściciel nie ma obligatoryjnego obowiązku odśnieżania ze wzglądu na wysokość pokrywy śniegowej. Odnosząc się zaś kwestii dostępu do mieszkania przez wyjście na dach projektowanego budynku, organ odwoławczy stwierdził, że wejście przez projektowany właz na dach budynku przez osoby postronne winno zostać zabezpieczone przez właściciela lub zarządcę budynku.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. W. i K. W. Skarżący zarzucili Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszony projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zaprojektowana forma architektoniczna nie jest dostosowana do sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu, tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką. Według skarżących projekt nie jest także zgodny z ustaleniami planu w zakresie wysokość zabudowy, ponieważ zgodnie z § 55 ust. 4 pkt 3a m.p.z.p. nowa zabudowa nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa pietra i poddasze użytkowe, natomiast projekt przewiduje parter i trzy piętra.

W ocenie skarżących ostatnia kondygnacja nie ma charakteru poddasza, czego potwierdzeniem jest zaprojektowana płaska geometria dachu. Zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył również § 315 i § 317 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy przyjęte w nim rozwiązania nie gwarantują zabezpieczenia przed przenikaniem wody opadowej i z topniejącego śniegu na sąsiadujący budynek, co może pogarszać jego stan i wpływać na bezpieczeństwo użytkowników, również w zakresie ochrony przed zawilgoceniem i korozją biologiczną. Powyższe potwierdza brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania i wskazania powodów odmowy ich wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając zgodność z prawem decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił – po analizie wyjaśnień projektanta (pismo z dnia 15 maja 2013 r.) – że kształt dachu projektowanego budynku, kąt nachylenia oraz układ połaci dachowych wymuszonych istniejącymi oknami w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul Ł. [...], spełnia wynikający z § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p. wymóg dopasowania formy architektonicznej nowego budynku do formy istniejących, sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków. Weryfikując przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy organ odwoławczy zaakceptował jako punkty odniesienia dla nowej zabudowy (pod względem dopasowania formy architektonicznej, w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości) dwa ujęte w ewidencji zabytków budynki mieszkalne sąsiadujące z działką nr [...], tj. budynki przy ul. Ł. [...] i Ł. [...] w B. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy przeanalizował kształt i formę dachów tych budynków.

Wobec powyższych ustaleń Wojewoda Dolnośląski prawidłowo stwierdził spełnienie wymogu dopasowania formy architektonicznej budynku do formy istniejących, sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków.

W świetle powyższego nie znalazł potwierdzenia zarzut skargi odnoszący się do naruszenia § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszony projekt jest nie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób należyty zbadał i wyjaśnił, dlaczego przyjął, że zaprojektowany budynek jest dostosowany formą architektoniczna do istniejących, sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką (§ 55 ust. 4 pkt 2a). Rozważania organu objęły ocenę zwieńczenia fasady w formie atrapy dachu stromego z dachówki ceramicznej jako mogącej stanowić podstawę dla przyjęcia spełnienia wymogu dopasowania formy architektonicznej budynku do zabudowy sąsiedniej w zakresie geometrii dachu. Opisane rozwiązanie architektoniczne wpisują się w charakter przewidzianej w miejscowym planie dla terenu oznaczonego symbolem G-MS1 zabudowy śródmiejskiej.

Dla oceny przyjętych rozwiązań architektonicznych istotny był także argument podniesiony przez projektanta, że dostosowanie projektowanego budynku do zabudowy sąsiedniej nie polega na identycznym odwzorowaniu parametrów sąsiednich budynków istniejących, lecz stworzeniu takiej formy nowego budynku, która wizualnie będzie dopasowana do architektury budynków sąsiednich.

Sąd podzielił również ocenę organu drugiej instancji o zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 55 pkt ust 4 pkt 5 m.p.z.p. w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla działki nr [...] plan miejscowy dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej bezpośrednio przy granicy działki, z zachowaniem odległości zabudowy od drogi, wyznaczonych obowiązującymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Nie było zatem przeszkód, aby lokalizować sporny budynek bezpośrednio przy granicy działki nr [...].

Projektowana inwestycja nie będzie również przesłaniać ani zacieniać mieszkania należącego do skarżących. Z dokumentacji projektowej (rys. A-3) wynika, że sporny budynek zaprojektowano poniżej poziomu parapetów okien mieszkania nr [....]. W analizowanym nie było wymagane zachowanie odległości określonych w § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając na uwadze przyjęte rozwiązania projektowe, będące standardowymi i powszechnie stosowanymi zabezpieczeniami ścian i dachu przed wilgocią, a także fakt, że skarżący nie przedstawili wystarczających dowodów podważających przyjętą w sprawie ich ocenę, Sąd uznał, że projekt budowalny spełnia wymagania z zakresu ochrony zdrowia i higieny użytkowników określone w § 315 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski wnikliwie ustosunkował się do zarzutów odwołania i wyjaśnił, dlaczego uznał zgodność kwestionowanego projektu budowlanego z planem miejscowym pod względem geometrii dachu oraz spełnienie przez ten projekt przepisów techniczno-budowlanych pod względem ochrony przed zawilgoceniem i korozją. Z tego względu nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. oraz zbyt zawężonego zakresu kontroli. Wypełniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 525/12, organ w sposób zgodny z prawem, po przeanalizowaniu dodatkowych wyjaśnień projektanta, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Nie znalazł również uzasadnienia zarzut skargi dotyczący braku zgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu w zakresie ilości kondygnacji. Zgodnie z § 55 ust. 4 pkt 3a m.p.z.p. nowa zabudowa nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa piętra i poddasze użytkowe. Sąd odwołał się do pojęcia poddasza użytego w definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tą definicją przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Na tej podstawie Sąd uznał, że poddasze należy uznać za kondygnację. Stwierdził, że ma żadnych normatywnych podstaw do twierdzenia, że za poddasze nie można uznać kondygnacji, którą zaprojektowano pod płaską geometrią dachu. Postulowany przez skarżących sposób rozumienia poddasza nie wynika z żadnych rozstrzygnięć normatywnych o charakterze powszechnym ani też z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. W. i K. W., zaskarżając go w całości

Zarzucili Sądowi pierwszej instancji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. – § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poddaszem użytkowym jest również kondygnacja zaprojektowana pod płaską geometrią dachu, w sytuacji, kiedy dodatkowo jeszcze został zaprojektowany dach o dwóch połaciach w formie dachu spadkowego o kącie spadku 10°, a przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji poddasza. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przy ocenie cech ostatniej kondygnacji przewidzianej w projekcie budowlanym zasadne było zastosowanie znaczenia leksykalnego pojęcia poddasza. Poddasze w tym znaczeniu to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Tych cech nie spełnia zaprojektowana ostatnia kondygnacja. Idąc tym tokiem rozumowania, należałoby przyjąć, że we wszystkich budynkach z płaskim dachem krytych papą ostatnia kondygnacja jest zawsze poddaszem użytkowym. Ponadto zaprojektowany dach jest plaski, co nie jest zgodne, z sąsiadującą zabudową, w której dachy są strome;
3. – § 55 ust.4 pkt 2a i 3a m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszony projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy:
4. 1) inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu wskutek braku dostosowania zaprojektowanej formy architektonicznej do istniejących, sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu, tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką (§ 55 ust. 4 pkt 2a), oraz
5. 2) inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu, gdyż zgodnie z nim wysokość nowej zabudowy nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa pietra i poddasze użytkowe, natomiast projekt przewiduje parter i trzy piętra, a ostatnia kondygnacja nie ma charakteru poddasza, co potwierdza zaprojektowana płaska geometria dachu (§ 55 ust. 4 pkt 3a);
6. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 55 ust. 4 pkt 2a i 3a m.p.z.p. w związku z § 315 i 317 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – poprzez uznanie, że złożony projekt budowlany jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, i tym samym na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, w tym bez przeprowadzenia rozprawy i oględzin sąsiadującej zabudowy, co skutkowało nieodniesieniem się w uzasadnieniu obu decyzji do zarzutów postawionych przez stronę skarżącą i niewskazania powodów odmowy ich wiarygodności, brak wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia, że zaprojektowany budynek jest zgodny i dostosowany formą architektoniczną do istniejących, sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu, tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką (§ 55 ust. 4 pkt 2 a planu miejscowego), jak również brak wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia, że zaprojektowany budynek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, co do zgodności wysokości nowej zabudów), która nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa pietra i poddasze użytkowe, natomiast projekt przewiduje parter i trzy piętra, a ostatnia kondygnacja nie ma charakteru poddasza, co potwierdza zaprojektowana plaska geometria dachu (§ 55 ust.4 pkt 3a m.p.z.p.) oraz poprzestaniu i wydaniu decyzji w oparciu tylko o wyjaśnienia projektanta bez przeprowadzenia rozprawy i oględzin sąsiadującej zabudów);
8. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego przez przyjęcie, że przedłożony projekt jest zgodny z planem miejscowym oraz poprzestaniu w tym zakresie tylko i wyłącznie na oświadczeniach projektanta, że zaprojektowany budynek jest zgodny i dostosowany formą architektoniczną do istniejących, sąsiadujących budynków w zakresie geometrii dachu, tj. nawiązania do kształtu i formy dachu budynków sąsiednich o dachach spadowych krytych dachówką oraz że zaprojektowany budynek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, co do zgodności wysokości nowej zabudowy, która nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa pietra i poddasze użytkowe, natomiast projekt przewiduje parter i trzy piętra.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu
2. 2) wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji,
3. 3) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 771/14, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy te zarzuty zostaną uznane za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a.. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor upatruje naruszenia powyższego przepisu w zaakceptowaniu błędnie ustalonego jego zdaniem stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona nie zgadza się. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego oceny zaprezentowanej przez organy wykładni prawa materialnego i jego zastosowania bądź oceny stanu faktycznego sprawy, czy też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. sformułowany w związku z naruszeniem art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny i lakoniczny uzasadnił powyższy zarzut. Stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia projektanta odnośnie charakteru sąsiadujących budynków jest niewystarczające i niewiarygodne. Organ nie przeprowadził rozprawy ani oględzin, czym zdaniem skarżących kasacyjnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć należy, że w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 525/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do dokonania ustaleń m.in. w zakresie czy planowana zabudowa dopasowana jest pod względem geometrii dachu do zabudowy sąsiedniej, co wymagało określenia indywidualnych cech charakterystycznych dachów budynków sąsiednich, z uwzględnieniem takich elementów jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. W związku z tym wyrokiem, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wezwał projektanta do złożenia wyjaśnienia, na jakich podstawach ustalono, że projektowany budynek na działce nr [...] swoją formą architektoniczną nawiązuje do formy sąsiadujących budynków, m.in. budynków przy ul. Ł. [...] i Ł. [...] w B., w zakresie geometrii dachu, bryły, kubatury i wysokości.

Zobowiązano projektanta do przedłożenia analizy zgodności projektowanego budynku pod względem geometrii dachu do zabudowy sąsiedniej, z uwzględnieniem takich elementów jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. W powyższym wezwaniu organ powołał się na przepis art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Projektant A. M. w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. przedstawiła szczegółową analizę zgodności projektowanego budynku z zabudową sąsiednią. Dopiero po uzyskaniu wyjaśnień projektanta Wojewoda Dolnośląski wydał ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny ustalony przez organy, uznając go za ustalony prawidłowo, i z tą oceną trzeba się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że wzywając projektanta do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia stosownej analizy, organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. Na podstawie uzyskanych wyjaśnień organ należycie zbadał i wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego przyjął, że projektowany budynek jest dostosowany formą architektoniczną do istniejących, sąsiadujących budynków. Dla dokonania ustaleń w tym zakresie zbędne byłoby przeprowadzanie rozprawy czy też oględzin. W rozpoznanej sprawie brak było przesłanek określonych w art. 85 i art. 89 k.p.a., uzasadniających zastosowanie tych środków procesowych. Ani rozprawa, ani oględziny – z uwagi na charakter ustaleń w nich dokonywanych – nie dostarczyłyby środków dowodowych pozwalających na dokonanie analizy formy architektonicznej projektowanej zabudowy pod kątem spełnienia wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że środkiem dowodowym pozwalającym na dokonanie ustaleń w tym zakresie będą wyjaśnienia projektanta złożone w oparciu o art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wśród zarzutów postawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego – § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma żadnych normatywnych podstaw do wykluczenia z definicji poddasza takiej kondygnacji, którą zaprojektowano pod płaską geometrią dachu.

Należy zauważyć, że w treści § 55 ust. 4 pkt 3a m.p.z.p. odwołano się do pojęcia kondygnacji, wskazując, że liczba kondygnacji nie może przekraczać czterech kondygnacji, w tym parter, dwa piętra i poddasze użytkowe. Niewątpliwie z zapisu tego wynika, że lokalny prawodawca uznał poddasze za kondygnację. Zarówno w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta B. z Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i w przepisach regulujących zagospodarowanie przestrzenne brak jest definicji poddasza. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji sięgnąć trzeba do definicji zawartych w aktach prawnych z zakresu prawa budowlanego. Podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 48/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego tworzą pewną funkcjonalną całość normatywną.

Skoro zatem przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie definiują określonego pojęcia, a pojęcie to można ustalić na podstawie szeroko rozumianych przepisów z zakresu prawa budowlanego – to zasadne jest posłużenie się tymi ostatnimi przepisami przy ustaleniu treści danego pojęcia. Z tego powodu przy dokonywaniu wykładni zapisów planu miejscowego należy przyznać pierwszeństwo przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tj. treści § 3 pkt 16 rozporządzenia, z którego można wyprowadzić sposób rozumienia określenia poddasza użytkowego, przed słownikowym jedynie rozumieniem powyższego pojęcia.

W rozpoznawanej sprawie postulowany przez skarżących kasacyjnie sposób rozumienia definicji poddasza nie wynika z żadnych rozstrzygnięć normatywnych o charakterze powszechnym, jak również nie wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie pojęcia poddasza użytkowego, którym posługuje się § 55 ust. 4 pkt 3a m.p.z.p., wyłącznie do ostatniej kondygnacji budynku znajdującej się pod dachem o określonej geometrii (o określonym kącie nachylenia, wysokości kalenicy, układzie połaci dachowych) wymagałoby wyraźnego określenia takich parametrów technicznych w konkretnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś plan ten nie wprowadził żadnych charakterystycznych parametrów technicznych, przesądzających o uznaniu ostatniej kondygnacji budynku za poddasze, ani też nie przewiduje on żadnych wymagań szczególnych dotyczących geometrii dachu, brak jest podstaw do dowolnego zawężania pojęcia poddasza z powoływaniem się na bliżej nieokreślone leksykalne znaczenie tego terminu.

W pełni należy także podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi maksymalnej liczby kondygnacji.

W niniejszej sprawie projekt budowany przewiduje, że projektowany budynek będzie obiektem mającym cztery kondygnacje naziemne: parter, dwa pietra oraz poddasze. Jak już wyżej wyjaśniono, brak jest podstaw, by kwestionować charakter ostatniej kondygnacji jako poddasza użytkowego tylko z powodu geometrii zaprojektowanego nad nim dachu (dach spadkowy o kącie spadku 10°). Zaprojektowane pomieszczenia poddasza spełniają wymogi poddasza użytkowego, o jakim mowa w definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Spełniają one także warunki dotyczące wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określone w § 72 ww. rozporządzenia.

Jednocześnie zaprojektowane pomieszczenia stanowią przestrzeń nad najwyższym stropem a pokryciem dachowym. Stan ten odpowiada zatem wymogom określonym w § 55 ust. 4 pkt 3a m.p.z.p., zgodnie z którym nowa zabudowa nie może przekraczać czerech kondygnacji, w tym parter, dwa pietra i poddasze użytkowe.

Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to z uwagi na jego nieprawidłowe sformułowanie, niespełniające wymogów z art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a.

Podkreślić trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich precyzyjne uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznanej skardze kasacyjnej jej autor ograniczył się do prostego zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii zgodności projektowanej inwestycji z wymogami wynikającymi z § 55 ust. 4 pkt 2a m.p.z.p., tj. w zakresie dostosowania formy architektonicznej projektowanego budynku do formy istniejących, sąsiadujących budynków ujętych w ewidencji zabytków, w zakresie geometrii dachu. Niezbędna konkretyzacja tego zarzutu nie została jednak przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego zarzutu uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do niego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.